Sala Segunda. Sentencia 143/2025, de 8 de septiembre de 2025. Recurso de amparo 8030-2021. Promovido por don Javier Ignacio Maroto Aranzábal y doña Salomé Pradas Ten, portavoz y portavoz adjunta del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, respecto de los acuerdos de la mesa de la Cámara sobre toma en consideración de una iniciativa de reforma de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del impuesto sobre el valor añadido. Vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas, en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes: veto gubernamental en el que no se justifica una afección directa a los presupuestos en vigor (STC 167/2023).
El Tribunal Constitucional estima el recurso de amparo de dos senadores y anula los acuerdos de la Mesa del Senado que impidieron tramitar una proposición de ley para aplicar el IVA reducido del 10% a peluquería, barbería y estética. El Gobierno había vetado la iniciativa por afectar a los presupuestos, pero el tribunal considera que no justificó una afección directa a los presupuestos en vigor.
Qué cambia
La Mesa del Senado deberá permitir la tramitación de la proposición de ley, lo que podría llevar a que los servicios de peluquería, barbería y estética tributen al 10% de IVA en lugar del tipo general. Afecta a los senadores firmantes y a los ciudadanos que podrían beneficiarse de esa rebaja fiscal.
A quién afecta
Senadores y grupos parlamentarios · Empresas y profesionales de peluquería, barbería y estética · Clientes de esos servicios
Cifras
tipo reducido de IVA propuesto: 10 por 100
impacto presupuestario estimado por el Gobierno: 203 millones de euros
incremento de recaudación por IVA estimado por los proponentes: más de 140 millones de euros
entrada en vigor prevista de la ley: 1 de enero de 2022
Impuestos y cuentas públicas
Justicia
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Texto
ECLI:ES:TC:2025:143
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas, presidenta, y las magistradas y magistrados doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 8030-2021, promovido por don Javier Ignacio Maroto Aranzábal y doña Salomé Pradas Ten, portavoz y portavoz adjunta del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, contra el acuerdo de la mesa del Senado de 14 de septiembre de 2021, estimando la disconformidad del Gobierno para la tramitación de la proposición de ley presentada por los recurrentes para la modificación del art. 91.1.2 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del impuesto sobre el valor añadido, a los efectos de aplicar el tipo reducido del 10 por 100 a los servicios de peluquería, barbería y estética; así como contra la resolución de 21 de septiembre de 2021 del mismo órgano de gobierno de la Cámara por la que se desestima la solicitud de reconsideración presentada frente a dicho acuerdo. Han comparecido y formulado alegaciones el Senado, representado por la letrada de las Cortes Generales, y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 17 de diciembre de 2021, don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, procurador de los tribunales, en nombre y representación de don Javier Ignacio Maroto Aranzábal y doña Salomé Pradas Ten, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones de la mesa del Senado mencionadas en el encabezamiento de esta sentencia.
2. Los hechos relevantes en los que se fundamenta la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:
a) El Grupo Parlamentario Popular en el Senado presentó, el 2 de julio de 2021 en el registro de la Cámara, la «proposición de ley por la que se modifica el apartado 1, punto 2 del artículo 91 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del impuesto sobre el valor añadido» y que suponía la aplicación del tipo impositivo reducido del 10 por 100 a los servicios de peluquería, barbería y estética. El artículo único de dicha iniciativa añadía un número al referido precepto, con la siguiente redacción: «14. Los servicios de peluquería, barbería y estética» y, de acuerdo con la disposición final segunda de esta iniciativa, se preveía la entrada en vigor de la ley el día 1 de enero de 2022. La proposición de ley se pronunciaba sobre el coste económico de la medida que implicaría rebajar el tipo impositivo del impuesto sobre el valor añadido (en adelante, IVA) a estas actividades: «Sin coste económico para el vigente ejercicio presupuestario. La modificación tendrá efectos en el próximo ejercicio presupuestario incrementando la recaudación por IVA por un menor cierre de empresas y de desempleo. Los datos del sector estiman un incremento de más de 140 millones de euros».
b) La mesa del Senado, en su reunión de 21 de julio de 2021, acordó la admisión a trámite de la iniciativa legislativa en los siguientes términos: «Admitir a trámite, trasladar al Gobierno a los efectos de los artículos 134.6 de la Constitución y 151 del Reglamento de la Cámara; asimismo, remitir a los portavoces de los grupos parlamentarios y a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, a los efectos previstos en el artículo 56 b) de dicho Reglamento, y publicar en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales”, abriéndose a continuación un plazo para la presentación de proposiciones de ley alternativas a esta».
c) El secretario de Estado de Relaciones con las Cortes y Asuntos Constitucionales, mediante escrito de 10 de septiembre de 2021, expresó su disconformidad para la tramitación de la proposición de ley por ser susceptible de producir una disminución de los ingresos presupuestarios (art. 134.6 CE). De acuerdo con este escrito, la valoración del perjuicio correspondiente al «impacto presupuestario derivado de la aprobación de esta proposición de ley sería de 203 millones de euros» y «[l]a aplicación presupuestaria que se vería afectada sería la 98.01.210». El Gobierno, tras la cita de la STC 34/2018, de 12 de abril, que establecía que el denominado «veto presupuestario» del Gobierno debía afectar a iniciativas cuya aprobación tuviera repercusión en el ejercicio presupuestario en curso, precisaba, sin embargo, que: (i) «El Gobierno ha aprobado con fecha de 27 de julio de 2021 el acuerdo por el que se fija el límite de gasto no financiero del Estado para 2022»; (ii) dicho acuerdo «supone establecer el límite con el que el Gobierno cuenta para elaborar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado» y «[u]na iniciativa como la de referencia supondría una disminución de los ingresos presupuestarios que afectaría negativamente a este acuerdo»; y concluía que (iii) la aprobación de la proposición de ley presentada conllevaría la modificación del referido acuerdo del límite de gasto, lo que «supondría una clara intromisión en el reparto de competencias establecido en la Constitución Española, dado que corresponde al Gobierno la definición, elaboración y ejecución de la política presupuestaria».
d) La mesa del Senado, por acuerdo de 14 de septiembre de 2021, dio por concluida la tramitación de la proposición de ley sin que proceda su toma en consideración, al haber manifestado el Gobierno su disconformidad en plazo, en virtud de lo dispuesto en los arts. 134. 6 CE y 151.1 del Reglamento del Senado (en adelante, RS).
e) El Grupo Parlamentario Popular en el Senado, el 16 de septiembre de 2021, solicitó la reconsideración de la resolución de la mesa estimando la no conformidad del Gobierno, por ser contraria a Derecho.
De acuerdo con la solicitud de reconsideración: (i) el Ejecutivo ha sobrepasado el plazo de diez días para oponerse a la tramitación de la proposición de ley y, por lo tanto, su silencio supone su conformidad con que esta prosiga (art. 151.1.3 RS) y, (ii) la doctrina constitucional en materia de veto presupuestario del Gobierno (con cita, entre otras, de la STC 34/2018, de 12 de abril), exige como requisito para el ejercicio de esta facultad, que la proposición de ley tenga incidencia directa e inmediata en el plan presupuestario en vigor; circunstancia que no concurre en este supuesto, puesto que la entrada en vigor de la referida ley está prevista para el 1 de enero de 2022.
En conclusión, el Grupo Parlamentario Popular sostiene que el acuerdo de la mesa es un acto arbitrario, sin base jurídica, que contraviene tanto la potestad legislativa constitucionalmente encomendada a las Cortes Generales, como el ejercicio del cargo público parlamentario (art. 23.2 CE) en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
f) La mesa del Senado, en la reunión de 21 de septiembre de 2021, acordó por mayoría desestimar la solicitud de reconsideración presentada. El órgano de gobierno de la Cámara recordó que «[e]xiste una extensa jurisprudencia constitucional sobre la función de calificación de las mesas de las cámaras parlamentarias (por todas, SSTC 57/2011, de 3 de mayo, y 88/2012, de 7 de mayo) que afirma que la misma ha de limitarse a la verificación de los requisitos formales de la iniciativa así como a aquellos de orden material que vengan determinados por la legalidad aplicable, representada por la Constitución, las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad y el reglamento de la cámara correspondiente». Y justificó la decisión desestimatoria afirmando que «el Gobierno ha hecho uso de una prerrogativa establecida por la Constitución en su artículo 134.6, sobre la que la mesa de la Cámara no tiene mayor capacidad decisoria que proceder a la tramitación de la disconformidad manifestada, tras comprobar el cumplimiento de los requisitos formales establecidos por la Constitución y el Reglamento del Senado, según la jurisprudencia antes resumida, ya que cualquier otro acuerdo podría impedir el uso de dicha facultad gubernamental» (con cita, entre otras, de las SSTC 57/2011, de 3 de mayo, y 88/2012, de 7 de mayo).
La mesa considera suficiente la motivación ofrecida por el Ejecutivo afirmando que la medida propuesta es susceptible de producir una disminución de los ingresos presupuestarios (arts. 134.6 CE y 151.1 RS) de 203 000 000 € en la recaudación de dicho tributo y subraya que el Gobierno cita además la partida que se vería afectada (98.01.210). Reitera los argumentos expuestos por el Gobierno: la aprobación del acuerdo por el que se fija el límite del gasto no financiero para 2022 condiciona los presupuestos del siguiente ejercicio (art. 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) y la medida contenida en la proposición de ley de referencia alteraría el límite del gasto acordado, y con ello se «incidiría directamente en la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo de elaborar dichas cuentas».
Además, en relación con la alegada extemporaneidad del veto, sostiene que no se habría superado el plazo de diez días hábiles fijado reglamentariamente porque los meses de julio y agosto están fuera de los periodos ordinarios de sesiones (arts. 73.1 CE y 69.1 y 2 RS).
g) Una vez notificada esta resolución, el portavoz del Grupo Parlamentario Popular presentó, el 24 de septiembre de 2021, una nueva solicitud de reconsideración que fue inadmitida por el órgano de gobierno del Senado mediante acuerdo del día 28 de septiembre, al prever el Reglamento del Senado la posibilidad de una única solicitud de reconsideración frente a los acuerdos de la mesa de la Cámara en su función de calificación (art. 36.2 RS).
3. La demanda de amparo atribuye a las decisiones de la mesa del Senado impugnadas la vulneración del derecho al ejercicio del cargo público parlamentario (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
a) Como motivos de especial trascendencia constitucional del recurso, los demandantes aducen, en primer lugar, que el asunto suscitado «trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales» [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 g)]. En este sentido, argumentan que los recursos previstos en el art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) carecen de tutela ante la jurisdicción ordinaria, por lo que el recurso de amparo aparece como el único remedio posible para defender, no solo los derechos de representación política de los diputados, sino también los de la ciudadanía, cuya participación política, al menos a nivel institucional, se articula básicamente a través de sus representantes políticos (con cita, entre otras, de la STC 53/2021, de 15 de marzo).
Consideran, además, que la especial trascendencia constitucional del recurso se ve reforzada por el hecho de que, tanto el Gobierno como la mesa de la Cámara, incurren en una suerte de «negativa manifiesta» a acatar la doctrina del Tribunal Constitucional, similar a la prevista para los órganos judiciales [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 f)], puesto que dichos órganos contravienen la doctrina de este tribunal acerca del llamado «veto presupuestario» oponiéndose a la tramitación de una proposición de ley sin incidencia sobre el presupuesto en curso.
b) Los demandantes de amparo recuerdan que «el Gobierno podrá oponer su veto solo en aquellos casos en los cuales una proposición de ley tenga incidencia directa e inmediata en el presupuesto vigente, esto es, que implique razonablemente un incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo ejercicio presupuestario. La motivación del Gobierno debe expresar tal incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas, teniendo en cuenta que el veto presupuestario tiene una incidencia directa sobre la propia función del Legislativo» (STC 53/2021, de 15 de marzo, FJ 5). Por otro lado, y en relación con las facultades de la mesa para controlar el veto del Gobierno, subrayan que «incumbe a las mesas parlamentarias llevar a cabo un control reglado sobre el ejercicio de la facultad del Gobierno, de carácter técnico-jurídico, no pudiendo responder en ningún caso a criterios de oportunidad política. Se trata de un doble control, formal y material» (STC 53/2021, de 15 de marzo, FJ 5).
Apoyándose en esta doctrina constitucional, los recurrentes argumentan que la aplicación del tipo reducido del IVA del 10 por 100 a los servicios de peluquería, barbería y estética, afectaría al futuro presupuesto del año 2022 y no al presupuesto vigente en el momento de presentarse la proposición de ley. A su juicio, las razones expuestas de contrario por el Gobierno –la aprobación el 27 de julio de 2021 del acuerdo por el que se fija el límite de gasto no financiero del Estado para 2022 y la intromisión en el reparto de competencias establecido en la Constitución Española que atribuye al Gobierno la definición, elaboración y ejecución de la política presupuestaria– nada tienen que ver con la doctrina del Tribunal. Por ello, consideran que la mesa del Senado no ha llevado a cabo un control material de la justificación del Gobierno para oponer el veto, resultando las decisiones impugnadas una mera expresión de voluntad de la mesa.
c) Concluye la demanda suplicando de este tribunal que otorgue a los recurrentes el amparo solicitado, reconociendo la vulneración del derecho de los demandantes al ejercicio de cargo público parlamentario con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), y que se les reestablezca en su derecho, y a tal fin se declare la nulidad de los acuerdos impugnados y se acuerde la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la adopción de dichos acuerdos, para que la mesa dicte una nueva resolución sobre la solicitud presentada por el Grupo Parlamentario Popular respetuosa con el derecho de participación política (art. 23 CE).
4. La Sección Segunda de este tribunal, por providencia de 7 de marzo de 2022, acordó admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurría en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)].
En la misma resolución, y en aplicación del art. 51 LOTC, se acordó dirigir atenta comunicación a la Presidencia del Senado a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada del expediente correspondiente a los acuerdos de 14 y 21 de septiembre de 2021, acompañándose a la mencionada comunicación copia de la demanda de amparo presentada para conocimiento de dicha Cámara a efectos de su personación en el presente proceso constitucional.
5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sala Primera de 21 de marzo de 2022 se acordó tener por personada y parte en el procedimiento a la letrada de las Cortes Generales, en nombre y representación del Senado, así como dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que formularan las alegaciones que estimasen pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.
6. Los recurrentes en amparo evacuaron el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este tribunal el 7 de abril de 2022, en el que se ratificaron en las alegaciones formuladas en la demanda.
7. La letrada de las Cortes Generales, en representación del Senado, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el 19 de abril de 2022 interesando la desestimación del recurso, que en lo sustancial a continuación se resume.
Tras la exposición de los antecedentes de hecho, la delimitación de los actos impugnados y el examen de concurrencia de los requisitos de admisibilidad, la representante de la Cámara analiza la especial trascendencia constitucional del recurso. Coincide con el motivo de especial trascendencia que sirve de fundamento para la admisión del recurso recordando «la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra» (STC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 2, entre otras) y niega la concurrencia del segundo motivo de especial trascendencia constitucional alegado en la demanda consistente en la «negativa manifiesta» a acatar la doctrina constitucional, al considerar, por el contrario, que dicha doctrina ha sido escrupulosamente observada por el órgano de gobierno de la Cámara, estando su actuación motivada «de forma expresa, suficiente y adecuada».
La representante de la Cámara analiza la concreta actuación de la mesa del Senado, que considera respetuosa con la doctrina de este tribunal, relativa al ius in officium parlamentario y al veto parlamentario. De acuerdo con la doctrina constitucional, las facultades de control de la mesa sobre el veto del Gobierno son de carácter reglado, no pueden responder a criterios de oportunidad política y tienen una doble vertiente formal y material (STC 53/2021). El control formal se agota en verificar que el Gobierno haya dado su respuesta –expresa y motivada– en plazo y que concurra el presupuesto para la manifestación de su disconformidad (aumento de los créditos o disminución de los ingresos). En cambio, el control material se centra en la comprobación de la suficiencia de la justificación dada a la disconformidad para la tramitación de una iniciativa para la afectación directa de los gastos o los ingresos. En el caso de que la negativa del Gobierno resultase manifiestamente infundada, la mesa podría hacer esta constatación, pero sin sustituir al Ejecutivo en el enjuiciamiento que le corresponde. Todo ello, sin perder de vista que la actuación de la mesa de la Cámara se ha de mover en un difícil equilibrio para garantizar el ejercicio de las funciones propias de los parlamentarios –en el caso, la función legislativa de los senadores– y, a la vez, no obstaculizar el ejercicio legítimo de la facultad de veto presupuestario del Gobierno.
La letrada del Senado sostiene que la mesa del Senado controló, en el ejercicio de sus facultades, los requisitos formales del escrito del Gobierno de disconformidad con la proposición de ley. Este fue presentado en plazo, computando lo que coloquialmente se denomina «vacaciones parlamentarias» (art. 69.1 RS en relación con el art. 73.1 CE) y constituye la respuesta expresa del Gobierno en el que se explican las razones (respuesta motivada) por las que la iniciativa legislativa en cuestión supone una disminución de los ingresos presupuestarios previstos (concurrencia del presupuesto habilitante).
Desde una perspectiva material, la letrada del Senado afirma que la mesa de la Cámara examinó la suficiencia y concreción de los motivos expuestos por el Ejecutivo para oponerse a la tramitación de la proposición de ley, fijando la cuantía estimada de disminución de ingresos presupuestarios para 2022 (203 000 000 €) y especificando la partida presupuestaria afectada (98.01.210). La mesa del Senado comprobó que el Gobierno justificaba su oposición a la tramitación en la intromisión que la proposición de ley presentada supondría en la política económica y presupuestaria que corresponde definir al Gobierno y en la interferencia que la misma provocaría en el límite de gasto no financiero del Estado para el ejercicio 2022 (aprobado el 27 de julio de 2021). Por lo que se refiere a la afectación de la proposición de ley al presupuesto en vigor, la representante de la Cámara señala que, si bien es cierto que la misma retrasaba su vigencia hasta el 1 de enero de 2022, el Gobierno ofreció una serie de datos a tener en cuenta en la medida en que la proposición de ley condicionaba ya la política presupuestaria del Gobierno para el referido ejercicio: los compromisos económicos europeos y la aprobación en el mes de julio de 2021 del límite de gasto no financiero del Estado para 2022. Atendidas estas circunstancias, la mesa del Senado entendió que el criterio del Gobierno era conforme con lo dispuesto en los arts. 134.6 CE y 151 RS y su justificación era suficiente y objetiva, por lo que dio por concluida la tramitación de la referida proposición de ley.
La letrada del Senado concluye que los acuerdos impugnados fueron ajustados a Derecho por cuanto: (i) el primero fue dictado por la mesa del Senado en el ejercicio de sus facultades de calificación y admisión a trámite de escritos y documentos de índole parlamentaria y el segundo dentro de sus competencias de reconsideración de sus acuerdos (art. 36.1 y 2 RS); (ii) la mesa realizó un control formal y material de la manifestación de disconformidad del Gobierno y decidió mostrar su conformidad con el veto presupuestario del Gobierno y no someter a la toma en consideración del Pleno de la Cámara la proposición de ley discutida; y (iii) los acuerdos de la mesa fueron motivados de forma expresa, suficiente y adecuada.
8. La fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó escrito de alegaciones el 5 de mayo de 2022 interesando la estimación del recurso, que se declarara vulnerado el derecho fundamental de los recurrentes al ejercicio en condiciones de igualdad del cargo parlamentario (art. 23.2 CE) y, correlativamente, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus legítimos representantes (art. 23.1 CE) y que se declarara la nulidad de los acuerdos impugnados. En orden al restablecimiento del derecho vulnerado, interesó la retroacción al momento en que la mesa del Senado se pronunció sobre la comunicación por el Gobierno de su criterio contrario a la proposición de ley presentada, al objeto de que se dicte por la mesa un nuevo acuerdo respetuoso con los referidos derechos fundamentales.
La fiscal ante este tribunal, tras exponer los antecedentes fácticos de los que trae causa el presente recurso de amparo y las alegaciones de las partes, entra en el examen de la vulneración del derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario (art. 23.2 en relación con el 23.1 CE). Considera que las resoluciones de 14 y 21 de septiembre de 2021 de la mesa del Senado que admiten la disconformidad manifestada por el Gobierno con la tramitación de la proposición de ley (art. 134.6 CE y 151.1 RS) suponen una restricción de la facultad de iniciativa legislativa del grupo parlamentario recurrente. Puesto que la facultad legislativa está integrada en el núcleo esencial del cargo público representativo o ius in officium (STC 242/2006, de 24 de julio, FJ 5), la lesión o limitación ilegítima de esta facultad conlleva la vulneración del derecho de participación política en condiciones de igualdad de los cargos públicos (STC 44/2010, de 26 de julio, FJ 4).
Recuerda que el examen de constitucionalidad de los acuerdos impugnados debe hacerse a la luz de la doctrina constitucional, de acuerdo con la cual y partiendo de la propia autonomía parlamentaria (art. 72 CE) y de la naturaleza del derecho al ejercicio del cargo parlamentario (art. 23.1 CE) como derecho de configuración legal, el control constitucional de estas decisiones ha de ser restrictivo, debiéndose otorgar a los órganos rectores de los parlamentos un margen de apreciación en el ejercicio de su función jurídico técnica, al calificar y decidir sobre los escritos y documentos parlamentarios (STC 242/2006, de 24 de julio, FJ 4). Ello no obstante, esa doctrina constitucional también pone de relieve la posible limitación que las decisiones de los órganos rectores de las cámaras pueden suponer para el ejercicio de la función parlamentaria y, con ello, para el derecho de participación política de los ciudadanos a través de representantes (art. 23.1 y 2 CE). Por ello, se exige que tales limitaciones apliquen la normativa parlamentaria y estén motivadas formal y materialmente. En este sentido, las mesas de los parlamentos tienen como regla general una función de control formal de las iniciativas parlamentarias presentadas, y solo tendrán una función de control material cuando esta resulte de los límites constitucionales o reglamentarios que, en su caso, se impongan a la iniciativa (STC 88/2012, de 7 de mayo, FJ 2).
La fiscal centra el debate en la deficitaria e inadecuada motivación de los acuerdos de la mesa con la consiguiente vulneración de la doctrina constitucional sobre el control material del presupuesto de hecho habilitante. Recuerda que el veto presupuestario tiene por fundamento la confianza concreta dada al Gobierno para la ejecución de su plan anual de política económica, a través de la aprobación parlamentaria de la ley de presupuestos, y por finalidad garantizar la ejecución del programa anual económico del Gobierno (SSTC 223/2006, de 6 de julio, FJ 5, y 242/2006, FJ 3), y ello determina el alcance temporal de la facultad de veto presupuestario (por todas, SSTC 94/2018, de 17 de septiembre, y 53/2021, de 15 de marzo).
El acuerdo del Senado de 21 de septiembre de 2021 se limita a un control meramente formal respecto de la justificación ofrecida por el Gobierno y elude todo control material sobre el presupuesto materialmente habilitante. La mesa asume íntegramente la justificación ofrecida por el Gobierno y considera que el ejercicio del veto presupuestario resulta suficientemente motivado por el hecho de que la proposición de ley de referencia sea susceptible de producir una disminución de los ingresos presupuestarios. La mesa del Senado señala que cualquier otra consideración supondría entrar a discutir los datos y previsiones del Gobierno, realizando un análisis sobre la verificabilidad técnica de la motivación ofrecida por el Ejecutivo, lo que escaparía a las funciones de control liminar que corresponde a la mesa de la Cámara.
Por otro lado, la resolución de la mesa desestimatoria de la reconsideración presentada no da respuesta a la alegación central del escrito de reconsideración sobre los límites temporales de la prerrogativa de veto presupuestario a pesar de que la proposición de ley preveía expresamente que su entrada en vigor sería el 1 de enero de 2022 y que la normativa no tendría coste económico en el vigente ejercicio presupuestario, afirmando incluso que la modificación del tipo reducido del IVA aplicable a los servicios de peluquería, barbería y estética supondría incrementar la recaudación del impuesto en el siguiente ejercicio presupuestario por un menor cierre de empresas y disminución del desempleo.
En conclusión, la fiscal considera que los acuerdos impugnados no están debidamente motivados puesto que, asumiendo íntegramente la justificación del Gobierno, la mesa del Senado realiza un mero control de los presupuestos formales sobre la prerrogativa de veto comunicada por el Gobierno, sin consideración alguna sobre la no concurrencia del presupuesto material habilitante que exige que la incidencia de la proposición de ley se produzca de manera directa sobre los presupuestos en vigor, vulnerando así la doctrina constitucional sobre los acuerdos de los órganos rectores de la Cámara (STC 53/2021, de 15 de marzo).
9. En virtud de los arts. 2.1 y 2 y 3.1 del acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 17 de enero de 2023, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 19 de enero de 2023, el recurso lo conoce la Sala Segunda de este tribunal al conservar la magistrada la ponencia asignada, lo que fue puesto en conocimiento de las partes mediante diligencia de ordenación de 20 de enero de 2023 del secretario de justicia de la Sección Tercera.
10. Mediante providencia de 8 de septiembre de 2025 se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso de amparo, posiciones de las partes y especial trascendencia constitucional.
a) El recurso de amparo tiene por objeto los acuerdos de 14 y 21 de septiembre de 2021 de la mesa del Senado. El primero admite la disconformidad manifestada por el Gobierno con la tramitación de la proposición de ley presentada por el grupo parlamentario recurrente, dando por concluida su tramitación, y el segundo desestima la solicitud de reconsideración de dicho acuerdo.
b) Los demandantes, portavoz y portavoz adjunta del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, alegan, en síntesis, que dichos acuerdos vulneraron el ius in officium propio del cargo parlamentario (art. 23.2 CE) y el correlativo derecho de los ciudadanos a participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE). Argumentan, en esencia, que se limitan a reproducir la justificación del Gobierno para oponer el veto presupuestario a la proposición de ley y adolecen de falta de motivación material, eludiendo, por tanto, su función de control del ejercicio de aquella facultad del Gobierno.
La letrada del Senado solicita la desestimación del recurso de amparo. Afirma que la mesa de la Cámara, en el ejercicio de sus funciones, llevó a cabo un correcto control del escrito de disconformidad del Gobierno; tanto desde una perspectiva formal –escrito presentado en plazo, que ofrece las razones por las que la iniciativa legislativa en cuestión supone una disminución de los ingresos presupuestarios previstos– como desde una perspectiva material mediante el examen de la suficiencia y concreción de los motivos de oposición a la tramitación de la proposición de ley y, en particular, en el extremo relativo a que la proposición de ley condicionaba la política económica del Ejecutivo para el año en curso, a pesar de prever su entrada en vigor el 1 de enero de 2022.
La fiscal ante este tribunal interesa la estimación del recurso de amparo por considerar que los acuerdos impugnados vulneran el ius in officium de los recurrentes; y ello por carecer de la adecuada motivación y realizar un mero control de los requisitos formales de la prerrogativa de veto comunicada por el Gobierno.
c) Este tribunal ha admitido a trámite el recurso y ha identificado como único motivo de especial trascendencia constitucional [art. 50.1 c) LOTC] que el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]. Los recursos de amparo de origen parlamentario (art. 42 LOTC), conforme a una reiterada doctrina constitucional, «tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, en cuanto al marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales, cual es la ausencia de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados y que se retrotrae, en origen, a la doctrina de los interna corporis acta, según la cual los actos parlamentarios de calificación y admisión de iniciativas parlamentarias permanecen infiscalizables para los tribunales ordinarios, circunstancia que ha de conjugarse con el ejercicio del ius in officium por parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23.1 CE), lo que sitúa a los amparos parlamentarios, al igual que a los amparos electorales, en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva al valorar la especial trascendencia constitucional por parte de este tribunal (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra» (entre otras, STC 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 2).
2. Doctrina constitucional en materia de veto presupuestario.
La doctrina constitucional en materia de control por parte de las mesas parlamentarias del veto presupuestario del Gobierno se encuentra en numerosas sentencias; entre otras, en las SSTC 53/2021, de 15 de marzo, y 167/2023, de 22 de noviembre, de las que se desprende la necesaria diferencia entre la facultad del Gobierno en relación con el veto presupuestario y, de otro lado, las funciones de control atribuidas a la mesa de las cámaras. En el mismo sentido se ha pronunciado la reciente STC 135/2025, de 11 de junio, FJ 3, y tal distinción se desarrolla a continuación.
a) En relación con las facultades para el ejercicio del veto presupuestario por parte del Gobierno, deben destacarse los elementos relativos al ámbito temporal del veto y la motivación que dicho órgano ejecutivo debe ofrecer.
En lo que se refiere al alcance temporal del veto presupuestario, la disconformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto en vigor en cada momento, en coherencia con el propio principio de anualidad presupuestaria. En consecuencia, el veto presupuestario no podrá ejercerse respecto de presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos por tanto al proceso de aprobación regulado en el art. 134 CE o en el estatuto de autonomía correspondiente, según se trate de la ley de presupuestos generales del Estado o de una ley autonómica de presupuestos. En lo que se refiere a los denominados «ejercicios plurianuales», si bien es cierto que todo presupuesto está lógica y temporalmente conectado con las cuentas públicas aprobadas en ejercicios anteriores y con las que se prevé elaborar para los ejercicios futuros, no lo es menos que tal conexión plurianual no desnaturaliza el carácter anual del presupuesto, por lo que el ejercicio de la facultad gubernamental de veto presupuestario se restringe, igualmente, a la afectación de una medida al presupuesto del ejercicio en curso.
Respecto de la motivación que debe contener la resolución del Gobierno cuando haga uso de la facultad de veto presupuestario, la doctrina de este tribunal recuerda que el Gobierno podrá oponer su veto solo en aquellos casos en los cuales una proposición de ley tenga incidencia directa e inmediata en el presupuesto vigente; esto es, que implique razonablemente un incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo ejercicio presupuestario. La motivación del Gobierno debe expresar tal incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas, teniendo en cuenta que el veto presupuestario tiene una incidencia directa sobre la propia función del Legislativo.
b) En relación con las facultades de la mesa de la Cámara de control de la facultad de veto del Gobierno –en garantía de los derechos reconocidos en el art. 23 CE– nuestra doctrina ha reiterado que incumbe a las mesas parlamentarias llevar a cabo un control reglado sobre el ejercicio de la facultad del Gobierno, de carácter técnico-jurídico, no pudiendo responder en ningún caso a criterios de oportunidad política. Se trata de un doble control, formal y material.
En lo que respecta al primero de ellos, bastará con verificar que el Gobierno ha dado respuesta expresa y motivada, dentro de plazo, a la remisión de la proposición de ley, a los efectos de mostrar su disconformidad, en su caso, en cuanto a la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante (aumento de los créditos o disminución de los ingresos).
En lo que se refiere al control material, este tribunal ha reconocido a las mesas parlamentarias un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que se puede llevar a efecto mediante un pronunciamiento de la mesa sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno; siempre y cuando resulte evidente, a la luz de la propia motivación aportada por este, que no se ha justificado la afectación de los ingresos y gastos contenidos en el propio presupuesto que, en cada ejercicio, cumple la función instrumental a la propia acción de gobierno. En definitiva, la mesa debe verificar la motivación aportada por el Gobierno, pero sin que le corresponda sustituir al mismo en el enjuiciamiento del impacto, sino tan solo constatar que el mismo es real y efectivo, y no una mera hipótesis.
3. Aplicación de la doctrina al caso concreto.
Nuestro enjuiciamiento se concreta en la verificación del correcto ejercicio de la función calificadora de la mesa del Senado en relación con la discrepancia manifestada por el Gobierno al amparo de los arts. 134.6 CE y 151.1 RS respecto de la tramitación de la proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular.
La demanda se centra en la falta de control de los elementos materiales de la proposición de ley por parte de la mesa del Senado, sin que se plantee ninguna queja acerca del control de sus requisitos formales. Por lo tanto, procede analizar el control ejercido por la mesa del Senado sobre el razonamiento que realiza el Gobierno, acerca del presupuesto de hecho habilitante del ejercicio del veto presupuestario; en otras palabras, determinar si la proposición de ley afecta al presupuesto en vigor, significando un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos.
La proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular recogía, expresamente, que la medida consistente en la reducción del IVA aplicable al 10 por 100 a los servicios de peluquería, barbería y estética no tendría coste económico para el vigente ejercicio presupuestario y preveía, de acuerdo con los datos del sector, un incremento de 140 000 000 € en la recaudación del IVA para el siguiente ejercicio por un menor cierre de empresas y disminución del desempleo. Además, preveía la entrada en vigor de la ley el 1 de enero de 2022.
El Gobierno expresó su disconformidad para la tramitación de la proposición de ley al considerarla susceptible de producir, de acuerdo con sus cálculos, una disminución de ingresos presupuestarios de 203 000 000 €, siendo la partida presupuestaria afectada la 98.01.210.
No obstante, el Gobierno no fundamenta su oposición a la tramitación en la posible afectación o impacto directo que la iniciativa prevista pudiera tener en el ejercicio presupuestario en vigor, sino que justifica su disconformidad, de manera genérica, en la intromisión que dicha iniciativa supone en la política económica y presupuestaria competencia del Ejecutivo. Desde la perspectiva del alcance temporal del veto presupuestario, el Gobierno se limita a afirmar que la disminución de ingresos en los términos ya expuestos afectaría negativamente al acuerdo firmado el 27 de julio de 2021, por el que se fija el límite de gasto no financiero del Estado para el año 2022 y que sirve, a su vez, para establecer el límite con el que el Gobierno cuenta para elaborar, en el siguiente ejercicio, el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado. Por lo tanto, los argumentos expuestos, que no toman en consideración que la entrada en vigor de la ley está prevista para el 1 de enero de 2022, no justifican, como exige la doctrina constitucional en materia de veto presupuestario, que la iniciativa objeto de veto afecte directamente al presupuesto en vigor, suponiendo una disminución de los ingresos o un aumento de los créditos en dicho ejercicio.
El razonamiento del Gobierno fue validado por la mesa del Senado que, en sus acuerdos de 14 y 21 de septiembre de 2021, respectivamente, aceptó el veto presupuestario y lo confirmó desestimando la solicitud de reconsideración planteada frente a la primera resolución.
El acuerdo de 14 de septiembre de 2021 dio por concluida la tramitación de la proposición de ley tras un mero control externo del plazo para el ejercicio de la facultad atribuida al Gobierno, mientras que el acuerdo de 21 de septiembre confirmó dicha decisión prescindiendo de la doctrina constitucional relativa al veto presupuestario invocada en el escrito de reconsideración, en particular en lo relativo a su alcance temporal. En esta última resolución, la mesa de la Cámara apoyó la decisión del Gobierno con fundamento en una jurisprudencia general sobre la función de calificación de las mesas de las cámaras parlamentarias (por todas, SSTC 57/2011 y 88/2012) y consideró que «el Gobierno ha hecho uso de una prerrogativa establecida por la Constitución en su artículo 134.6, sobre la que la mesa de la Cámara no tiene mayor capacidad decisoria que proceder a la tramitación de la disconformidad manifestada, tras comprobar el cumplimiento de los requisitos formales establecidos por la Constitución y el Reglamento del Senado, según la jurisprudencia antes resumida, ya que cualquier otro acuerdo podría impedir el uso de dicha facultad gubernamental». La mesa del Senado concluyó que el Gobierno había dado una explicación razonada del veto, dando por suficientes los motivos ofrecidos por el Gobierno para su ejercicio.
Por lo tanto, la mesa del Senado se limitó a asumir íntegramente la justificación ofrecida por el Gobierno y omitió cualquier consideración acerca de la incidencia de la iniciativa en el ejercicio presupuestario en vigor –presupuesto material habilitante de la facultad de veto– contraviniendo la doctrina constitucional en esta materia.
En conclusión, la decisión adoptada por la mesa del Senado de inadmitir a trámite la proposición de ley, sin incidencia en el presupuesto en vigor, presentada por el Grupo Parlamentario Popular «constituye una limitación contraria al ejercicio de la vertiente esencial y más genuina del ius in officium de los parlamentarios, como es la del derecho a la iniciativa legislativa y a que las proposiciones de ley presentadas por los grupos parlamentarios puedan ser sometidas al debate de oportunidad política ante el Pleno de la Cámara» (STC 53/2021, FJ 6).
4. Efectos de la sentencia.
En consecuencia, con lo anteriormente expuesto, debe estimarse el recurso [art. 53 a) LOTC] y reconocer que se ha vulnerado el derecho fundamental de los recurrentes al ejercicio del cargo público parlamentario con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
Toda vez que la adopción de las decisiones de la mesa del Senado impugnadas tuvo lugar en una legislatura ya finalizada (XIV Legislatura del Senado), los efectos del amparo han de limitarse al reconocimiento de la vulneración de los derechos fundamentales denunciados y a la declaración de nulidad de los acuerdos parlamentarios impugnados (en este sentido, entre otras, SSTC 107/2001, de 23 de abril, FJ 10; 53/2021, FJ 7, y 167/2023, FJ 11).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido otorgar el amparo solicitado por don Javier Ignacio Maroto Aranzábal y doña Salomé Pradas Ten, en su propio nombre y en representación de los demás miembros del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, y en consecuencia:
1.º Declarar que ha sido vulnerado su derecho al ejercicio de las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes (art. 23.1 CE).
2.º Declarar la nulidad de las resoluciones de la mesa del Senado de 14 y de 21 de septiembre de 2021.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a ocho de septiembre de dos mil veinticinco.–Inmaculada Montalbán Huertas.–María Luisa Balaguer Callejón.–Ramón Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–César Tolosa Tribiño.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.