Resolución de 2 de febrero de 2021, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por la que se publica el resumen de la Memoria de cumplimiento de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y de actividades durante el ejercicio 2019.
Ministerio de Política Territorial y Función Pública · 12 de febrero de 2021
Ordena publicar en el Boletín Oficial del Estado el resumen de la Memoria del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sobre el cumplimiento de la Ley de Transparencia durante 2019 y sobre sus propias actividades. La Memoria fue aprobada por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno el 5 de noviembre de 2020.
Qué cambia
El resumen de la Memoria queda publicado en el Boletín Oficial del Estado, de modo que cualquier persona puede consultar la evaluación del grado de cumplimiento de la Ley de Transparencia por los sujetos obligados durante 2019.
A quién afecta
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno · sujetos obligados por la Ley de Transparencia · ciudadanía interesada en el acceso a la información pública · Cortes Generales
Cifras
ejercicio evaluado: 2019
reunión de aprobación: 40.ª reunión, 5 de noviembre de 2020
fecha de la resolución: 2 de febrero de 2021
fecha de publicación: 12 de febrero de 2021
Derechos y libertades
Administración pública e instituciones
Resumen generado automáticamente a partir del texto oficial. Puede contener errores: lo que vale es el texto publicado en el BOE.
Texto
El artículo 38, número 1, letra d), de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, encomienda el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, entre otras, la función de evaluar su grado de aplicación por los sujetos obligados. Para ello, elaborará anualmente una Memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Generales.
Por su parte el artículo 40 establece que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno habrá de elevar anualmente a las Cortes Generales una memoria sobre el desarrollo de sus actividades y sobre el grado de cumplimiento de las disposiciones establecidas en esta Ley.
El Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, aprobado por Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, señala en el artículo 6 que, en el ejercicio de sus funciones, el Consejo deberá regirse por los principios de transparencia y participación ciudadana, que se concretan, entre otras, en la siguiente disposición: «b) Tras su aprobación, un resumen de la memoria anual del Consejo será publicado en el "Boletín Oficial del Estado". Se prestará especial atención a que resulte claramente identificable el nivel de cumplimiento por parte de los sujetos, entidades y órganos obligados de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre».
Finalmente, en el artículo 12, letra c), señala el Estatuto que corresponde a la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno el ejercicio, entre otras, de la siguiente función: «c) Aprobar la memoria anual en la que se analice el grado de aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y se proporcione información detallada sobre el cumplimiento de las obligaciones en ella previstas».
En su virtud, esta Presidencia resuelve:
Aprobar y remitir al «Boletín Oficial del Estado» para su publicación el resumen de la Memoria de cumplimiento de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y de actividades del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno durante el ejercicio 2019 que fuera aprobada por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno del citado Consejo en su 40.ª reunión, celebrada en Madrid (on line) a las 12:00 horas del día 5 de noviembre de 2020, y que se adjunta como anexo único a la presente.
Madrid, 2 de febrero de 2021.–El Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, José Luis Rodríguez Álvarez.
ANEXO ÚNICO
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
MEMORIA DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO Y DE ACTIVIDADES DEL ORGANISMO DURANTE EL EJERCICIO 2019
Resumen
Primera parte: Evaluación del cumplimiento de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno durante el ejercicio 2019
CAPÍTULO I
Consideraciones preliminares
1. Ámbito de la evaluación.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 38.1 d) y 40 de la LTAIBG y 3 d) y 12 c) del Estatuto CTBG, el objeto de la evaluación del cumplimiento de la Ley que corresponde realizar a este Consejo es el «grado de aplicación» de esta por los sujetos obligados.
a) Acotaciones en el objeto de la evaluación.
De acuerdo con la vigente legislación en materia de buen gobierno, tanto la Oficina de Conflictos de Intereses (en adelante OCI) del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (en adelante MPTFP) como los órganos competentes en la materia de las diferentes Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía (en adelante CCAA) y Entidades Locales (en adelante EELL) están obligados a remitir determinados informes sobre el cumplimiento de las obligaciones de buen gobierno de los altos cargos y asimilados de los respectivos ámbitos territoriales.
El deseo de evitar duplicidades o incoherencias con estos informes ha aconsejado a este Consejo acotar su evaluación para 2019, como ya sucediera en las anteriores, al cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública, sin entrar en la estimación de las correspondientes al buen gobierno.
b) Acotaciones en los sujetos.
La evaluación aplicada a la Administración General del Estado (en adelante AGE) se ha limitado al análisis de los indicadores de publicidad activa suministrados por el Portal de la Transparencia de la misma (en adelante Portal AGE) y a una valoración de los procedimientos de tramitación de las solicitudes de acceso a la información pública realizada de acuerdo con la técnica del «cliente misterioso». Y, en el caso de los órganos constitucionales, los órganos de relevancia constitucional y las Autoridades Administrativas Independientes de ámbito estatal (en adelante AAI), se ha constreñido a la revisión del cumplimiento de las recomendaciones y la consiguiente reevaluación del Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (en adelante ICIO) asignado en la evaluación de 2018 a la Agencia Española de Protección de Datos (en adelante AEPD).
En cuanto a la denominada Administración institucional o instrumental –sector público institucional–, la evaluación se ha centrado en la revisión del cumplimiento de las recomendaciones y la consiguiente reevaluación del Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (en adelante ICIO) asignado en la evaluación de 2018 realizada a quince organismos públicos del sector público institucional estatal.
c) Nuevos sujetos obligados.
En la Memoria del ejercicio 2019 se ha acometido la evaluación de las Corporaciones de Derecho Público que se encuentran sujetas a la LTAIBG en sus actividades sujetas a Derecho Administrativo (artículo 2.1.e). Dentro del conjunto de corporaciones de derecho público, se ha optado por evaluar a los Consejos Generales de los Colegios Profesionales (49, en total).
Además, y a pesar de la limitación de los recursos disponibles, el CTBG ha decidido continuar avanzando en 2019 en la evaluación del grado de cumplimiento de las obligaciones de transparencia de los sujetos mencionados en los dos apartados del art. 3 de la Ley. Así, para la actual memoria de actividades, se han evaluado los portales web de una muestra de aquellas entidades privadas que percibieron en 2019 subvenciones o ayudas públicas.
2. Precisiones metodológicas.
La metodología de evaluación empleada por el CTBG es la denominada «Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia de la Actividad Pública», conocida abreviadamente por la denominación MESTA, elaborada por el organismo en colaboración con la extinta Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL). La información sobre MESTA aparece publicada en la página web del Consejo.
Como viene sucediendo desde 2018, para la evaluación de cumplimiento de la LTAIBG en 2019 se ha aplicado MESTA íntegramente aunque de manera manual, debido a una nueva demora en el desarrollo de las herramientas tecnológicas necesarias para su aplicación.
3. Aspectos competenciales.
En 2019, y a diferencia de lo sucedido en los últimos años, el CTBG, de acuerdo con las seis Comunidades y dos Ciudades Autónomas con las que tiene suscrito un convenio de colaboración para la resolución de las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información pública, resolvió abordar una evaluación directa de los portales de transparencia de estas Comunidades y Ciudades Autónomas y de los portales de tres EELL propuestas por las propias CCAA.
En lo que se refiere a las entidades locales, el objetivo no ha llegado a completarse plenamente puesto que, a la fecha límite de inicio de la evaluación, las comunidades autónomas de La Rioja y de Madrid no llegaron a formular selección, y la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias seleccionó solo dos municipios. Finalmente, los municipios seleccionados por su correspondiente Comunidad Autónoma han sido los siguientes (11 en total): Limpias, Polanco y Santander (Cantabria); Albacete, Ciudad Real y Toledo (Castilla-La Mancha); Acehúche, Badajoz y Montijo (Extremadura); Avilés y Oviedo (Principado de Asturias).
CAPÍTULO II
Resultados
1. Órganos constitucionales, órganos de relevancia constitucional, AAI y otros órganos independientes.
La evaluación 2019 del cumplimiento de la Ley por este primer grupo de sujetos se ha limitado por este Consejo al seguimiento del grado de aplicación de las recomendaciones derivadas de la evaluación realizada en 2018 por parte de la AEPD, y calcular el ICIO correspondiente una vez aplicadas estas recomendaciones.
De las ocho recomendaciones efectuadas como consecuencia de la evaluación 2018, la AEPD ha aplicado tres, lo que supone un 37,5% del total.
Una vez efectuada la revisión de la información sujeta a obligaciones de publicidad activa se ha constatado un decremento del Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO) en 4,90 puntos porcentuales. El ICIO de la AEPD ha pasado de un 91,9% (equivalente a una puntuación de 9,19 puntos sobre 10) a un 87% (equivalente a 8,70), lo que puede considerarse un nivel de cumplimiento muy elevado.
Esta disminución en el ICIO se debe básicamente a que en la revisión efectuada se ha constatado que, probablemente por una omisión involuntaria producida en el proceso de reconfiguración del Portal –en anteriores versiones del mismo sí figuraba la información–, no se publican los datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos de licitación previstos.
En el ámbito de la transparencia voluntaria, hay que señalar que la AEPD publica en su portal de transparencia información adicional que resulta relevante desde el punto de vista de la transparencia. Cabe destacar la información obrante en las secciones Agenda, Sesión Pública Anual y Empleo Público.
Como buenas prácticas incorporadas por la AEPD puede reseñarse la inclusión de textos explicativos de los contenidos incorporados a los diversos apartados del Portal de Transparencia.
2. Administración General del Estado.
2.1 Indicadores de publicidad activa.
Según datos del «Boletín Estadístico del Portal de la Transparencia», a 31 de diciembre de 2019 y desde la fecha de su puesta en funcionamiento, el Portal AGE acumulaba 5.227.133 visitas, con 16.901.460 páginas vistas. A lo largo de 2019, se produjeron en total 1.592.499 visitas que accedieron a 4.172.645 páginas.
El incremento del número de visitas respecto de 2018 es de 267.568 –un 43,8% más– y el de páginas visitadas de 364.573 –un 9,6% más–.
Ambos resultados parecen indicar que en 2019 continúa la tendencia creciente en la aceptación del Portal por los ciudadanos iniciada en 2017.
Dado que desde 2018 el Boletín Estadístico ha dejado de incluir el dato de registros de información incorporados al Portal no es posible conocer el grado de incorporación de nueva información a lo largo de este año. Como ya hizo en 2018, este CTBG sigue insistiendo en que se vuelva a publicar por parte de los responsables del Portal este dato, crucial para conocer hasta qué punto las AAPP mejoran la oferta de información pública puesta a disposición de los ciudadanos.
Por esta razón, este Consejo considera relevante que vuelva a incorporarse este indicador, agregando la información adicional que en las Memorias anteriores ha venido solicitándose:
– Cuantificar el volumen de registros que realmente representan un incremento cuantitativo o cualitativo de las categorías de información disponibles para los ciudadanos, distinguiéndolos de aquellos que únicamente suponen una actualización de la información ya existente.
– Cuantificar los registros según su fuente, distinguiendo entre los que proceden de fuentes descentralizadas y los que proceden de fuentes centralizadas.
2.2 Ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Este CTBG ha decidido completar el análisis puramente descriptivo de los datos sobre ejercicio del derecho de acceso a la información pública (en adelante DAIP) en la AGE, con un análisis más cualitativo centrado en la gestión que los distintos Ministerios efectúan de las solicitudes de acceso que hacen los ciudadanos, cuestión que se abordará en el segundo apartado de este epígrafe.
2.2.1 Indicadores de acceso a la información pública.
De acuerdo con los datos del «Boletín Estadístico» del Portal AGE, el número de solicitudes de acceso a la información pública (en adelante SAIP) formuladas a los órganos de la AGE alcanzaba, a 31 de diciembre de 2019, la cifra de 24.726 solicitudes, acumuladas todas las efectuadas desde la fecha de entrada en funcionamiento del Portal.
Conforme a los datos consignados en el «Boletín» la cifra anualizada de SAIP en 2019 es de 7.455, cifra que supone un aumento respecto de 2018 de 1.460 SAIP, un 24,3%, continuando por lo tanto, la tendencia al alza que se viene observando desde el año 2015.
Respecto de los datos de tramitación, han disminuido ligeramente las solicitudes tramitadas –0,5 puntos porcentuales menos– y aumentado en la misma cantidad las solicitudes pendientes, mientras que las solicitudes finalizadas por silencio administrativo se mantienen en un 1,3% sobre el total de SAIP.
En cuanto al contenido de las solicitudes correspondientes a 2019, y al contrario de lo que ocurría en 2018 respecto de 2017, ha disminuido la proporción de SAIP resueltas favorablemente –un 65,1% frente a un 67,8%– mientras que las solicitudes finalizadas por desistimiento o archivo han aumentado del 6,7 al 9,3%.
Las SAIP inadmitidas o con resolución desfavorable se mantienen estables respecto de 2018.
Finalmente, se mantiene la tendencia de crecimiento de ejercicio del DAIP por vía electrónica −un 89,8% frente al 88% en 2018−.
2.2.2 Gestión de las SAIP por la AGE.
Para la realización del análisis de la manera en que se da efectividad al ejercicio del derecho de acceso a la información pública en la AGE se ha utilizado la técnica del «cliente misterioso», técnica de observación mediante la cual, la persona que esté efectuando la evaluación solicita anónimamente la prestación de un servicio y observa cuál es el desempeño de quien lo presta respecto de una serie de cuestiones definidas previamente.
Para su aplicación en este caso, se han efectuado a instancias de este CTBG una misma SAIP para cada una de las Unidades de Información de Transparencia (en adelante UIT) de los 17 Ministerios y de los Organismos de la Seguridad Social, que se han presentado a través de los distintos canales habilitados: Portal AGE, de manera presencial y a través del Registro Electrónico General (en adelante REG) de las AAPP.
La solicitud de información ha sido la misma, pero se han introducido en algunos casos incidencias para valorar la gestión que de ellas se efectuaba por parte de las UIT.
El análisis se ha efectuado distinguiendo las distintas fases procedimentales por las que transcurre una solicitud de información de acuerdo con lo establecido en los arts. 17 y sgs. de la LTAIBG: presentación, tramitación y resolución, a las que se ha añadido un análisis adicional relativo a la forma en que se da acceso a la información.
A) Presentación de las solicitudes.
Las principales dificultades observadas en esta fase se localizan en las SAIP presentadas por medios distintos del Portal AGE.
En general las presentadas en el REG de las AAPP, tardan una media de tres días –si se contabilizan días naturales– y dos –si se contabilizan días hábiles– en ser dadas de alta en el sistema GESAT, que es la aplicación de gestión de las solicitudes utilizado en la AGE, al que se deben derivar las solicitudes presentadas de manera presencial o a través del REG. Aunque en un caso la solicitud no fue derivada a GESAT.
En cuanto a las SAIP presentadas de manera presencial, la demora promedio para ser dadas de alta en GESAT, fue de 5,25 días naturales o 3,75 días hábiles.
Además de las demoras, en esta fase se dan otro tipo de incidencias que afectan en su totalidad a las SAIP presenciales y que parecen indicar un cierto grado de desconocimiento del procedimiento concreto de solicitud de acceso a la información pública en los registros físicos.
B) Tramitación de las solicitudes.
Salvo en el caso en el que toda la tramitación de la solicitud se realizó al margen del procedimiento establecido (GESAT), a las restantes solicitudes se les asigna un número de registro a las SAIP y también, se comunica al interesado el inicio de la tramitación.
La demora media en la comunicación del inicio de la tramitación desde su presentación es de 9,31 días hábiles, con un rango que oscila entre uno y diecinueve días.
Existe una gran variabilidad según el canal de presentación de la solicitud. El canal que menor demora presenta es el Portal AGE; con una media de 6,25 días. En segunda posición se sitúa el REG con diez días hábiles; y finalmente, el canal presencial registra once días hábiles de demora.
No se solicitó la subsanación de los errores advertidos de ninguna de las SAIP con incidencias. Tampoco se comunicó la necesidad de ampliar el plazo de tramitación para dar respuesta a la solicitud de información, aunque sí se produce una ampliación de facto de dicho plazo, ya que en cinco casos, todos ellos presentados a través del REG, en la comunicación de inicio de la tramitación se toma como fecha de solicitud la de entrada en el sistema. Una cuestión adicional es que no siempre se produce esta circunstancia, ya que en tres solicitudes presentadas en el REG, la fecha real de presentación de la solicitud coincide con la reflejada en la comunicación de inicio de la tramitación.
C) Resolución de las solicitudes.
Todas las solicitudes de acceso han obtenido respuesta si bien se ha dictado resolución expresa para 17 de las 18 solicitudes. En el caso de la SAIP tramitada al margen de GESAT únicamente se ha dado respuesta mediante un correo electrónico que carece además de identificación de quien lo remite, salvo una referencia genérica a la UIT tramitadora.
En cuanto a las diecisiete resoluciones, una excede el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente.
Quince resoluciones son firmadas por un cargo con rango igual o superior a Director General, y dos resoluciones no cumplen este requisito. En una de estas últimas tampoco se identifica el cargo de quien firma la resolución aunque se ha constatado por este Consejo que se trata del titular de una Subdirección General.
Las diecisiete resoluciones incluyen pie de recurso.
En dos casos la resolución se notifica por medio distinto al solicitado, pero en ambos está justificada. Y en todos los casos se da acceso a la información en el momento de notificación de la resolución.
D) Forma en que se da acceso a la información.
Salvo en un caso, la información se ha proporcionado en el formato solicitado por los solicitantes. Curiosamente, en este caso se remite al interesado un fichero en formato pdf elaborado a partir de un fichero Excel que es como se había solicitado la información.
Ninguna de las resoluciones da acceso a toda la información solicitada. En general se argumenta por parte de los ministerios que la información a la que no se da acceso no está disponible en el ministerio correspondiente. Sin embargo un ministerio sí proporciona parte de esta información.
3. Otras entidades de derecho público.
En 2019 se han aplicado dos ejercicios de evaluación: a) Por una parte y respecto del sector público institucional estatal, se ha efectuado un seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por este Consejo a los organismos públicos evaluados en 2018, un total de 15 entidades; y b) Por otra parte, se ha procedido a efectuar una evaluación del cumplimiento de las obligaciones de Transparencia por parte de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales, un total de 49 entidades. Evaluación para la que se ha contado con la colaboración de la Fundación «Hay Derecho», a la que este Consejo agradece su contribución.
En ambos casos se ha aplicado la Metodología MESTA.
3.1 Consejos Generales de Colegios Profesionales.
A) Alcance de la evaluación.
Los Consejos Generales de los Colegios Profesionales están sujetos a las siguientes obligaciones de publicidad activa: están obligados a publicar todas las informaciones de los artículos 6 y 6 bis de la LTAIBG, salvo la relativa a planificación. No es de aplicación el artículo 7 y respecto de las obligaciones contempladas en el artículo 8 les son de aplicación, como mínimo, las siguientes: contratos, convenios y las subvenciones y ayudas públicas recibidas.
B) Resultados.
B.a) Localización y Estructuración de la información.
Un 45% de los Consejos analizados han creado un Portal de Transparencia.
En general la información que se ofrece en los portales de transparencia está organizada y resulta fácil su localización aunque no se ajuste estrictamente al patrón definido por la LTAIBG. En el caso de aquellas corporaciones que carecen de portal de transparencia es necesario efectuar un recorrido por todos los accesos y enlaces dependientes para localizar la información.
B.b) Información IOP y Registro de Actividades de Tratamiento.
En promedio se publica el 62% de las informaciones obligatorias correspondientes a este bloque, con un rango que oscila entre el 100 y el 21%.
El ICIO de este bloque de obligaciones se sitúa en valores medios, un 54,8% con un rango que oscila entre el 93 y el 20%. Además de la falta de publicación de contenidos obligatorios– como son el perfil y trayectoria profesional de las personas que forman parte de sus órganos de gobierno, su organigrama o el inventario de actividades de tratamiento–, el escaso uso de formatos reutilizables en la publicación de la información y la falta de datación y sobre todo de referencias a la fecha en que se revisó la información publicada explican el nivel de cumplimiento obtenido en este bloque de obligaciones.
B.c) Información EPE.
La proporción de contenidos publicados correspondientes a este bloque es muy bajo: un 6,7%. Solo nueve Consejos indican en su web no haber adjudicado o haber sido adjudicatarios de contratos sujetos a derecho administrativo; y en cuanto a los convenios, tres Consejos indican en su web que no han suscrito convenios de colaboración vinculados al ejercicio de las funciones públicas conferidas, de los cuarenta y seis restantes solo trece publican esta información. Respecto de las subvenciones y ayudas públicas, seis Consejos indican en su web que no han percibido subvenciones o ayudas y de los cuarenta y tres restantes solo cinco informan sobre las subvenciones concedidas por administraciones públicas.
B.d) Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
El ICIO promedio de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales evaluados es muy bajo, un 34,3%. Solo se publica un 38,7% de las informaciones obligatorias siendo este el principal factor que explica el grado de cumplimiento alcanzado.
B.e) Transparencia complementaria y buenas prácticas.
Parte de los Consejos Generales evaluados publican en sus webs institucionales, información adicional a la sujeta a obligaciones de publicidad activa que es relevante desde el punto de vista de la transparencia, aunque en ocasiones así lo establece la normativa que les resulta de aplicación, como pueden ser los Códigos Éticos o Deontológicos, las Memorias anuales, cuentas anuales, informes de auditoría y retribuciones.
Como buenas prácticas cabe resaltar, por orden de frecuencia:
– Publicación de información general sobre Transparencia y sobre la aplicación de la LTAIBG a los Colegios Profesionales.
– Inclusión de textos explicativos en los diversos apartados que conforman sus portales de transparencia.
– Publicación de los resultados de encuestas de opinión y la incorporación de buscadores para facilitar la localización de la información.
– Habilitación de un espacio para el ejercicio del derecho de acceso a información pública.
Por último, y aun cuando no haya sido objeto de la evaluación realizada, es necesario reparar en la denominación de algunos de los Consejos Generales, por referencia al profesional masculino y no a la profesión.
3.2 Revisión del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas en 2019 a organismos públicos del sector público institucional estatal.
Los resultados de esta revisión se han segmentado para los dos grupos definidos en la evaluación de 2018.
– El primer grupo integra a todos los organismos públicos a quienes son de aplicación la totalidad de las obligaciones establecidas por la LTAIBG (art. 2.1 a) a d)). AEAT: Agencia Estatal de la Administración Tributaria; ANECA: Agencia Nacional De Evaluación de la Calidad y Acreditación; SEPE: Servicio Público de Empleo Estatal; Autoridad Portuaria de Cartagena; FEGA: Fondo Español de Garantía Agraria; IEF: Instituto de Estudios Fiscales; UNED: Universidad Nacional de Educación a Distancia; Museo Nacional del Prado; UMIVALE: Mutua Colaboradora con la Seguridad Social, y SOLIMAT: Mutua Colaboradora con la Seguridad Social.
– El segundo grupo integra a los sujetos contemplados en las letras g) y h) del artículo 2.1, dado que no tienen la obligación de publicar información relacionada con planificación, información de relevancia jurídica y bienes patrimoniales: CESCE, Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación; SEASUELO: Suelo Empresarial del Atlántico, S.L.; FPC: Fundación Pluralismo y Convivencia; SENASA: Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica, S.A.; y ENISA: Empresa Nacional de Innovación, S.A.
A) Aplicación de las recomendaciones efectuadas en 2018.
Como consecuencia de la evaluación efectuada en 2018 este CTBG realizó 178 recomendaciones. De estas se han aplicado 91 lo que supone un 51,1% del total. El grado de aplicación de estas recomendaciones varía de un grupo a otro. En el Grupo 1 se ha aplicado un 47,9% de las 121 recomendaciones realizadas a los organismos que integran el grupo, mientras que en el segundo grupo esta proporción es del 59,6%.
Uno de los aspectos más relevantes en cuanto al cumplimiento de recomendaciones es el incremento del número de organismos con enlaces específicos a la información de transparencia. También algunos organismos que ya disponían de enlace han mejorado su visibilidad.
Por otra parte, también ha mejorado la estructuración de la información.
B) Revisión del Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
Además del análisis de la aplicación de las recomendaciones de este CTBG, se ha efectuado una revisión de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa.
Por grupos de obligaciones los resultados son los siguientes:
a) Información IOP y Registro de Actividades de Tratamiento.
El grado de cumplimiento de este grupo de obligaciones es del 73,4%. No es posible comparar con los resultados obtenidos el año 2019 porque en la revisión se ha evaluado el grado de cumplimiento de la publicación del Registro de Actividades de Tratamiento, información obligatoria desde 2018 como consecuencia de la modificación introducida por la LOPDGDD.
El nivel de cumplimiento es muy similar en ambos grupos de entidades: un 75,2% en el caso del Grupo 1 y un 76,7% en el del grupo 2.
Por bloques de obligaciones el cumplimiento de la información institucional ha aumentado en casi 15 puntos porcentuales, la información organizativa en más de 18 puntos porcentuales y la información sobre planificación en 8,6 puntos.
Mención aparte merece la información relativa al inventario de actividades de tratamiento de datos de carácter personal. Si bien todos o casi todos los organismos evaluados incluyen información sobre tratamiento de datos de carácter personal, a la que se accede en general mediante un enlace denominado Política de Privacidad o similar, no todos cumplen con los requisitos de publicación que establece el Reglamento Europeo de Protección de Datos en su artículo 30.1, que es la referencia que utiliza la LOPDGDD.
Una cuestión adicional es la localización de esta información que, en general, no está incluida en el portal de transparencia de los organismos dentro del bloque de obligaciones al que está vinculada, sino que en la mayoría de los casos se localiza en enlaces situados en la parte inferior de la página home de los organismos.
b) Información de relevancia jurídica.
Este bloque de obligaciones solo afecta a los organismos integrantes del Grupo 1 y con un alcance limitado: entre los datos e informaciones de publicación obligatoria enumerados en el art. 7 de la Ley, únicamente corresponde publicar a los organismos incluidos en este grupo, los requeridos en la letra a) del citado precepto.
Aunque el nivel de cumplimiento de este bloque de obligaciones fue elevado en 2019, un 87%, en 2020 ha mejorado incrementándose en tres puntos porcentuales.
c) Información EPE.
El bloque de información EPE es el que mejor evolución presenta. Es especialmente destacable el incremento del cumplimiento de las obligaciones vinculadas a la publicación de información presupuestaria.
En el primer grupo el índice de cumplimiento de la información obligatoria correspondiente a este bloque ha pasado de un 53,0% a un 77,2%, 24 puntos porcentuales más y en el grupo segundo de un 48,6 a un 76,4%, casi 28 puntos porcentuales más.
A pesar de la mejoría observada en todos los grupos de obligaciones vinculadas a este bloque, los contratos y los presupuestos siguen presentando un amplio margen de mejora.
d) Información patrimonial.
Este bloque de obligaciones solo es aplicable al primer grupo en el que el l índice global de cumplimiento de este bloque ha pasado de un 32,14% a un 66,1%, casi 34 puntos porcentuales más.
C) Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
El índice de cumplimiento de la información obligatoria se sitúa en valores elevados, en promedio alcanza un 75,3%. En el primer grupo ha pasado de 58,58 a un 75,1% –casi 17 puntos porcentuales de incremento– en el segundo de un 55,16 a un 75,6% –más de 20 puntos porcentuales–.
4. Comunidades Autónomas
La evaluación del cumplimiento de la Ley por los sujetos de ámbito autonómico que ha efectuado este Consejo durante el pasado ejercicio ha operado en dos niveles diferentes: por un lado, referido a la actuación de los órganos garantes; y, por otro, a la de los gestores.
Los resultados de ambas evaluaciones se exponen separadamente.
4.1 Resultados órganos garantes.
Doce de las 19 CCAA existentes (57,89%) habían creado o designado a 31 de diciembre de 2019 su propio órgano específico de garantía y 8 habían atribuido al CTBG el ejercicio de la competencia para resolver las reclamaciones del art. 24 de la Ley mediante la suscripción del oportuno convenio de colaboración.
Respecto de los resultados de la actividad revisora de los distintos órganos autonómicos garantes de la transparencia, el CTBG dispone de datos de 10 de los 11 Consejos/Comisionados autonómicos constituidos en nuestro país.
Al tenor de los datos aportados en los cuestionarios por los propios órganos garantes, durante 2019 se han formulado 2.121 reclamaciones frente a solicitudes en el ámbito autonómico. El número de reclamaciones en 2019 es superior al registrado en el año 2018, en el que se presentaron 1.666 reclamaciones, lo que supone un aumento superior al 27%.
Este incremento de las reclamaciones es paralelo al experimentado en el ámbito estatal: en 2019 se han formulado 1.780 reclamaciones ante el CTBG frente a las 1.336 que se formularon en 2018, con un incremento del 33,2 % interanual.
En ambos casos, a criterio de este Consejo, el motivo del alza de las reclamaciones está más vinculado al uso habitual en caso de conflicto de la vía de recurso del art. 24 de la Ley básica estatal por parte de los solicitantes de información pública más familiarizados o movilizados en el ámbito de la transparencia que con la mejora del grado de conocimiento de la legislación de transparencia entre los ciudadanos.
El número de resoluciones resueltas ha aumentado en 2019: 1.954 frente a 1.251, lo que supone un incremento del 56%, pero si se atiende a los datos de los Órganos Garantes que han suministrado datos en ambos años el crecimiento interanual se sitúa en el 32,4%.
Respecto del sentido de las resoluciones de los órganos garantes, cabe decir que la mayoría de las 1.954 reclamaciones resueltas lo han sido en sentido estimatorio.
En cuanto al tiempo medio de resolución de las solicitudes, este se sitúa en 124,31 días, oscilando los datos entre los 246,3 y 44 días de resolución. Este dato disminuye respecto del año pasado.
Finalmente, por lo que se refiere a las materias o temas sobre los que versan las reclamaciones, los datos proporcionados arrojan los siguientes resultados:
– La información relativa a procesos selectivos para el acceso al empleo público, información objeto de reclamación con mayor frecuencia en 2018, disminuye notablemente su peso, pasando del 22,9 al 8,8%.
– La información jurídica es la que con mayor frecuencia es motivo de reclamación, aumentando en casi 10 puntos porcentuales.
– Más de un tercio de las reclamaciones se refieren a datos de naturaleza diferente a los previstos en la Ley básica del Estado (ordenación del territorio, urbanismo, empleo público, etc.).
– Casi un 30% de las reclamaciones versan sobre categorías de información de las recogidas en los arts. 6 a 8 de la LTAIBG, aumentando ligeramente respecto de 2018.
En 2019 vuelven a aumentar las reclamaciones clasificadas en la categoría «Otras», pasando del 20,6 al 23,9%.
4.2 Resultados órganos gestores.
A) Planteamiento previo.
En esta ocasión el CTBG ha decidido evaluar en profundidad los Portales de Transparencia de las Comunidades y Ciudades Autónomas con las que este Consejo ha suscrito un convenio de colaboración para la resolución de las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información pública: Principado de Asturias, Cantabria, Castilla La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid, Ceuta y Melilla. Este análisis se ha abordado contando con el acuerdo de las Comunidades y Ciudades Autónomas.
La evaluación se ha realizado mediante la aplicación de la metodología MESTA y se ha limitado al cumplimiento de las obligaciones de información recogidas en la LTAIBG.
B) Resultados de la evaluación.
B.a) Localización y estructuración de la información.
Siete de las ocho Ciudades y Comunidades Autónomas, disponen de un acceso o banner visible al Portal de Transparencia en la página home de su web institucional. Solo en un caso la entrada al Portal de Transparencia se produce de manera indirecta, mediante un enlace dependiente de uno de los accesos principales de la web institucional.
En general la información se estructura conforme al patrón que definen las normas autonómicas, aunque una Comunidad y una Ciudad Autónoma organizan la información sin ajustarse a los bloques de información que definen la LTAIBG o su norma específica.
La información es fácilmente localizable, excepto en un caso como consecuencia de la organización de los enlaces a la información dentro de cada uno de los accesos a los distintos bloques de obligaciones.
B.b) Información IOP y Registro de Actividades de Tratamiento.
La proporción media de publicación de las informaciones correspondiente a este bloque de obligaciones puede considerarse elevado ya que alcanza casi un 82%. La falta de publicación de información vinculada al grupo planificación y más concretamente, de los resultados de los planes y programas es el factor que explica el déficit de cumplimiento en este bloque de obligaciones.
Por lo que respecta a la calidad de la información, poco más del 50% de la información se publica en formatos reutilizables –en muchas ocasiones la información se publica sobre la propia web– o contiene referencias a la fecha de actualización. Una cuestión adicional es que más de la cuarta parte de la información se localiza fuera del Portal de Transparencia, lo que obliga a efectuar un recorrido por la web institucional de la Comunidad o Ciudad Autónoma correspondiente para localizarla.
Esta última circunstancia es más frecuente en cuanto a la publicación del Registro de Actividades de Tratamiento de datos de carácter personal, que varias Comunidades publican mediante enlaces denominados «Política de privacidad» o «Aviso legal» situados al final de su página home.
El nivel global de cumplimiento en este bloque de obligaciones es del 72,7%.
B.c) Información de Relevancia Jurídica.
La proporción de informaciones obligatorias publicadas es inferior en este bloque: un 75,7% información pública.
En cuanto a la calidad de la información publicada mejoran respecto de la información institucional el uso de formatos reutilizables y la datación de la información.
El nivel de cumplimiento global de este grupo de obligaciones es inferior al alcanzado en el primero: un 73%.
B.d) Información EPE.
En este bloque de obligaciones vuelve a aumentar la proporción de informaciones publicadas: un 82,5%. Todas las Comunidades y Ciudades Autónomas publican información sobre contratos, subvenciones, presupuestos, cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y financiera, informes de auditoría externa y las compatibilidades autorizadas a sus empleados públicos para el ejercicio de actividades públicas o privadas.
Ninguna Comunidad o Ciudad Autónoma publica información sobre las autorizaciones para el ejercicio de actividades privadas al cese de Altos cargos.
Respecto de la calidad de la publicación, en este bloque de obligaciones los dos principales déficits se localizan en la forma de acceso a la información – más del 36% de las informaciones no se publican de manera directa en el Portal sino que los enlaces correspondientes redirigen a otras webs para localizarla – y como consecuencia de esto, una proporción similar de informaciones presentan dificultades de acceso.
El nivel de cumplimiento global en el bloque de Información Económica, Presupuestaria y Estadística alcanza un 74,8%.
B.e) Información sobre bienes patrimoniales.
La totalidad de las CCAA cumple con la obligación de publicar este tipo de información. No ocure lo mismo con las Ciudades Autónomas.
Todas las Comunidades presentan la información de forma directa en su Portal de Transparencia, que se encuentra bien estructurada, es accesible y comprensible y se publica en formatos reutilizables. Solo el 44% de esta información cumple con el requisito de actualización, bien porque no está datada o porque se trata de información muy desactualizada.
B.f.) Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
El valor medio del ICIO resultante para las CCAA evaluadas es elevado, un 73,9%, aunque con una gran variabilidad ya que una Comunidad alcanza un 91,6% frente a Comunidades o Ciudades con índices de cumplimiento en torno al 54%.
A pesar de que el cumplimiento medio en cuanto a la publicación de contenidos supera ligeramente el 79%, algunos de los atributos de calidad de la información como su publicación de forma directa, la accesibilidad a la misma, el uso de formatos reutilizables o la actualización de la información presentan índices de cumplimiento muy inferiores, entre el 66 y el 71%.
El recurso a fuentes de datos centralizadas para la publicación de muchas de las informaciones del bloque de Información EPE, la publicación mediante formatos de imagen o directamente sobre la propia web y la falta de referencias a la actualización de la información son factores que explican el nivel de cumplimiento respecto de los criterios de calidad.
Una cuestión adicional es el notable desfase temporal de algunas de las informaciones que, en algunos casos, este Consejo ha considerado como un incumplimiento de la obligación de publicar.
C) Transparencia complementaria y buenas prácticas.
Todas las CCAA publican información adicional, relevante desde el punto de vista de la transparencia, que va más allá de las informaciones obligatorias que recoge la LTAIBG, si bien no cabe tratarla como transparencia voluntaria en la medida en que estas informaciones responden a obligaciones fijadas por las normas autonómicas en esta materia, mucho más exigentes en cuanto a obligaciones de publicidad activa que la ley básica estatal.
Entre las informaciones que un mayor número de Comunidades y Ciudades Autónomas publican, cabe destacar, de mayor a menor frecuencia: las Agendas de los miembros del Gobierno y Altos Cargos; las declaraciones de bienes y actividades de los miembros del Gobierno y Altos Cargos; la relación del personal eventual, con datos que permiten su identificación y conocer sus retribuciones, y los gastos de viajes de miembros del Gobierno y Altos Cargos.
Y como buenas prácticas identificadas cabe destacar:
– La aprobación de normas de transparencia
– La inclusión de un apartado específico informando sobre la última información publicada o sobre la actualización de la información contenida en el Portal.
– La descripción de los contenidos de los distintos accesos y enlaces del Portal de Transparencia junto a la publicación de ayudas en forma de explicaciones, preguntas frecuentes, buscadores, etc.
– La indicación para algunas obligaciones de la inexistencia de determinada información.
– En el caso de la información relativa a los proyectos de normas, la descripción de las razones en las que se basa la decisión de regulación para cada uno de los proyectos normativos y de los objetivos que persigue la norma.
– La posibilidad que se brinda a la ciudadanía de valorar los contenidos de cada una de las páginas existentes en el Portal de Transparencia.
5. Entidades Locales.
5.1 Planteamiento previo.
La evaluación del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte de las entidades integrantes de la Administración Local que ha efectuado este Consejo, ha partido de la selección de tres municipios efectuada por aquellas CCAA que hayan atribuido al CTBG el ejercicio de la competencia para resolver las reclamaciones del art. 24 de la Ley mediante la suscripción del oportuno convenio de colaboración.
Por las razones apuntadas en las consideraciones preliminares de esta memoria no ha resultado posible evaluar 18 municipios, que han quedado reducidos a 11. Evaluación que se ha realizado mediante la aplicación de la metodología MESTA y centrada en el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de la LTAIBG.
5.2 Resultados.
A) Localización y estructuración de la información.
Los once municipios evaluados disponen de un acceso específico para la información sujeta obligaciones de publicidad activa. Sin embargo, uno de ellos posiciona al visitante en la página web de su correspondiente Diputación provincial. Esta dispersión no ha contribuido a facilitar la localización de la información que, además, se presentaba en su mayor parte desactualizada.
En cuanto a la estructuración de la información incluida bajo estos accesos específicos de transparencia seis estructuran el acceso de transparencia de acuerdo con los indicadores establecidos por Transparencia Internacional España (TI); y los restantes conforme al patrón que definen sus ordenanzas municipales o de modo organizado pero sin ajustarse exactamente a los bloques de información que definen la LTAIBG o su norma autonómica.
Por otro lado, en cinco de los once municipios evaluados se ha localizado información sujeta a publicidad activa al margen del acceso específico de transparencia. Y cuatro de ellos mantienen publicada información a que carece de actualización y que, con carácter general, no ha sido posible tener en cuenta.
B) Cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa.
B.a) Información IOP y Registro de Actividades de Tratamiento.
La proporción de informaciones publicadas correspondiente a este bloque de obligaciones alcanza casi un 64%. La falta de publicación de información vinculada al grupo planificación y en particular, la relativa al grado de cumplimiento y resultados de los planes y programas, así como la ausencia de publicación del inventario de actividades de tratamiento son los factores que explican el déficit de cumplimiento en este bloque de obligaciones.
Por lo que respecta a la calidad de la información, únicamente un 39% de la información se publica en formatos reutilizables y un 40% no contiene referencias a la fecha de actualización.
El nivel global de cumplimiento en este bloque de obligaciones alcanza el 63,5%.
B.b) Información de relevancia jurídica.
La proporción de informaciones obligatorias publicadas es muy inferior en este bloque: un 16,2%. Este valor promedio se explica porque en cinco de los once municipios no ha resultado posible localizar información respecto de este grupo de obligaciones.
En cuanto a la calidad de la información publicada, se observa cierto margen de mejora en cuanto a la utilización de formatos reutilizables y referencias que permitan conocer su grado de actualización.
El nivel de cumplimiento global de este grupo de obligaciones es muy bajo: un 16,3 %.
B.c) Información EPE.
En este bloque de obligaciones vuelve a aumentar la proporción de informaciones publicadas, pero sin llegar a alcanzar el porcentaje del bloque de información institucional, organizativa y de planificación: un 50,9%. Ninguno de los municipios evaluados cumple con la totalidad de las obligaciones de este grupo.
Respecto de la calidad de la publicación de las informaciones obligatorias, en este bloque de obligaciones los dos principales déficits se localizan en la forma de acceso a la información – más del 57% de las informaciones no se publica de manera directa en el Portal sino que los enlaces dirigen a otras webs para localizarla (contratación, cuentas públicas e informes de auditoría y fiscalización, principalmente) y como consecuencia de esto, una proporción similar de informaciones presentan dificultades de acceso. Otro déficit observado es que parte de la información no se proporciona en formato reutilizables.
B.d) Información sobre bienes patrimoniales.
Diez de los once municipios evaluados cumplen con la obligación de publicar este tipo de información, bien mediante una relación específica de bienes inmuebles (de naturaleza urbana y rústica), bien a través de la publicación del inventario municipal.
Los diez municipios que publican esta información la presentan de forma directa, es accesible y comprensible. Sin embargo, poco más del 45% cumple con el requisito de reutilización y solo la mitad con el de actualización.
B.e.) Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
El valor medio del ICIO de los municipios evaluados es bajo, se sitúa en el 49%, aunque con una gran variabilidad ya que un municipio alcanza un 87,7% frente a otro con un índice de cumplimiento del 28,7%. El ICIO mediano se sitúa en el 36,8%, es decir, la mitad de los ayuntamientos presentan un nivel de cumplimiento igual o inferior a esta proporción.
La falta de publicación de informaciones obligatorias explica fundamentalmente la puntuación alcanzada y en un segundo plano, la publicación mediante formatos de imagen o directamente sobre la propia web, el recurso a fuentes de datos centralizadas para la publicación de muchas de las informaciones del bloque Información EPE, y la falta de referencias a la actualización de la información.
C) Transparencia complementaria y buenas prácticas.
Todos los municipios evaluados publican información adicional, relevante desde el punto de vista de la Transparencia, que va más allá de las informaciones obligatorias que recoge la LTAIBG, si bien en la mayor parte de los casos no cabe tratarla como transparencia voluntaria, en la medida en que estas informaciones responden a obligaciones fijadas por las normas autonómicas o sus propias ordenanzas en esta materia, mucho más exigentes en cuanto a obligaciones de publicidad activa que la ley básica estatal. Y en ocasiones, esta información adicional deriva de las obligaciones impuestas por normas de aplicación al ámbito local como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (LBRL).
Entre las informaciones que un mayor número de municipios publican, cabe destacar, de mayor a menor frecuencia: Plenos municipales, planeamiento urbanístico, relación de puestos de trabajo, información sobre empleo y procesos selectivos, Agendas, órdenes del día y actas de las sesiones de la Junta de Gobierno local Gastos de viajes y dietas Plazas e Identificación de personal eventual Flota de vehículos adscritos al Ayuntamiento Composición del Comité de empresa Gastos en campañas de publicidad, promoción y comunicación institucional e Información medioambiental urbana.
Como buenas prácticas identificadas cabe destacar las siguientes:
– Aprobación de una ordenanza de transparencia o una Carta de Servicios en materia de transparencia.
– Inclusión de textos introductorios o explicativos.
– Inclusión de la fecha de la actualización en los documentos incorporados a la web.
– Elaboración y publicación de una Memoria anual de Transparencia.
– Inclusión dentro del Portal de Transparencia de un bloque dedicado a la última información publicada.
– Inclusión de buscadores con varios filtros para facilitar la localización de la información.
– Proporcionar la información en más de un formato reutilizable.
6. Sujetos privados.
6.1 Planteamiento previo.
En 2019 se ha decidido ampliar el ámbito subjetivo de la evaluación a una muestra de un grupo de sujetos del artículo 3 de la LTAIBG: las entidades que durante el año 2019 recibieron subvenciones o ayudas públicas por una cuantía superior a 100.000 euros.
6.2 Metodología.
Para la realización de la evaluación se han seleccionado aleatoriamente 55 entidades a partir de una muestra de 644 que en 2019 habían percibido subvenciones o ayudas públicas de la AGE –incluidos organismos dependientes– por un importe superior a 100.000 euros.
Estas 55 entidades se han segmentado en función de la tipología de entidad y el peso de cada tipo de entidad en el conjunto de las subvenciones percibidas por el conjunto de la muestra de 644 entidades. Aplicando este criterio se han evaluado cinco Asociaciones, tres Sociedades Cooperativas, veinticinco Empresas, cinco Federaciones Deportivas, cuatro Fundaciones y trece Organizaciones No Gubernamentales (en adelante ONG).
De nuevo, la metodología empleada para la evaluación de la publicidad activa de las entidades seleccionadas ha consistido en el análisis directo de webs de éstas por parte del Consejo aplicando la metodología MESTA.
6.3 Resultados.
Una cuestión previa a reseñar es que solo ha sido posible evaluar a 32 de las 55 entidades seleccionadas. En tres casos o bien la entidad carecía de página web o no ha sido posible localizarla. En otros cuatro la información contenida relacionada con obligaciones de publicidad activa era anecdótica y en el resto no se ha localizado ningún tipo de información evaluable. Probablemente, este déficit de información tenga como causa el desconocimiento de las obligaciones de publicidad activa a las que las entidades subvencionadas se encuentran sujetas. Es por ello que este CTBG ha cursado una carta informativa a todas aquellas entidades seleccionadas con página web y sin información evaluable.
A) Localización y estructuración de la información obligatoria.
Casi una cuarta parte de las entidades evaluadas carece de banner o enlace específico que permita a los ciudadanos localizar con facilidad la información relativa a transparencia de la entidad.
Por lo que respecta a la estructuración de la información, salvo dos entidades ninguna se ajusta al patrón definido por la LTAIBG aunque la información está organizada y es de fácil localización. En general, parte de la información sujeta a obligaciones de publicidad activa se encuentra fuera del portal de transparencia de las entidades.
B) Información IOP.
El nivel de cumplimiento de este grupo de obligaciones alcanza el 60,8%. El conjunto de entidades evaluadas publica el 75,8% de las informaciones obligatorias. Por encima de este nivel se sitúan las Cooperativas y las Fundaciones, las Federaciones Deportivas y las Asociaciones. En cuanto a la calidad de la información, el escaso uso de formatos reutilizables – en general la información se publica directamente en la web– y la falta de referencias a la datación y actualización o revisión de la información son los componentes que explican en mayor medida el nivel de cumplimiento alcanzado.
C) Información EPE.
El cumplimiento de este bloque de obligaciones por parte del conjunto de entidades evaluadas alcanza un 42,2%. Las Cooperativas y las Federaciones Deportivas presentan un mejor desempeño que las restantes entidades, mientras que en la posición contraria se sitúan las empresas.
La principal diferencia con el bloque de información IOP es la falta de publicación de informaciones obligatorias. Nuevamente las Cooperativas y las Federaciones Deportivas presentan el mejor desempeño.
Por tipo de información, la información relativa a los contratos adjudicados por administraciones públicas es la que presenta un menor nivel de cumplimiento. Por el contrario la información relativa a las cuentas anuales e informes de auditoría externa es la que en mayor medida se publica.
D) Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
El índice de cumplimiento global de las obligaciones de publicidad activa que la LTAIBG impone a este tipo de entidades puede considerarse medio-bajo, un 49,9%. No alcanza el 60% la proporción de contenidos obligatorios publicados, fundamentalmente tal y como se ha indicado, por la falta de publicación de informaciones obligatorias en el bloque de Información EPE.
Con la excepción de las Cooperativas, las Federaciones Deportivas y las Asociaciones el cumplimiento de las entidades evaluadas puede considerarse bajo, entre el 37 y el 50%. Es especialmente relevante el escasísimo recurso a formatos reutilizables a la hora de publicar la información obligatoria: así como la existencia de alguna referencia que permita a las personas interesadas en consultarlas saber si están vigentes o no lo están.
Con estos resultados, a juicio de este Consejo queda un amplio margen de mejora en la observancia de las obligaciones legales que estas entidades tienen en materia de publicidad activa.
6.4 Transparencia complementaria y buenas prácticas.
Además de las informaciones obligatorias, los sujetos obligados por la LTAIBG suelen publicar información adicional no sujeta a obligaciones de transparencia. Así, veinticuatro entidades de las treinta y dos evaluadas publican este tipo de información cuyos contenidos varían según el tipo de entidad.
Como buenas prácticas destacan la descripción de las funciones que desarrollan las unidades integrantes de sus estructuras organizativas. También cabe destacar la publicación de gran número de documentos en lenguaje accesible, la explicación de los contenidos de las páginas que abren los enlaces localizados en el Portal de Transparencia y finalmente, la estructuración de la información de transparencia y el hecho de señalar expresamente para aquellas obligaciones en las que no ha habido actividad.
CAPÍTULO III
Respuesta ciudadana
1. Planteamiento.
Una cuestión que se viene observando desde la entrada en vigor de la LTAIBG es la baja participación de las mujeres en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Esta constatación procede no solo de las reclamaciones que recibe y tramita este CTBG, sino también de los restantes Órganos Garantes así como de diversos gestores de transparencia en todo el Estado.
Por esta razón, el Consejo ha decidido abordar un estudio con la finalidad de identificar las causas que pueden motivar esta escasa participación de las mujeres en el ejercicio del derecho de acceso.
Los principales hallazgos de dicho estudio se presentan a continuación.
2. Metodología.
Para abordar el estudio se ha partido de una muestra de 3.828 reclamaciones presentadas ante el CTBG y la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública (CVAIP) entre los años 2015 y 2019.
Por otra parte y dado que en España no se dispone de encuestas que permitan identificar específicamente para el derecho de acceso los factores que explicarían el grado de participación de las mujeres en este ámbito concreto, ha sido necesario recurrir a algunos estudios internacionales que permiten identificar algunos factores que condicionan para las mujeres el ejercicio del Derecho de Acceso a la Información.
Finalmente, ante la carencia de datos específicos de acceso en España, se ha recurrido a estudios que indagan estas cuestiones en otros ámbitos que pueden ser equiparables, concretamente la participación política de las mujeres, partiendo de la hipótesis de que el patrón de comportamiento debería ser similar. Al fin y al cabo, la transparencia no deja de ser una herramienta de control del poder al servicio de los ciudadanos y la exigencia de información en consecuencia, una forma de participación política.
3. Principales resultados.
– A lo largo de los años de vigencia de la LTAIBG, se ha constatado una participación minoritaria de las mujeres en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Aunque el número de solicitudes y reclamaciones presentadas por mujeres ha aumentado en términos absolutos entre 2015 y 2018, que es el periodo de tiempo analizado, en términos relativos se sitúa de manera estable en torno al 25%.
Los resultados del análisis de la muestra de 3.828 reclamaciones dirigidas al CTBG y a la CVAIP sitúa la proporción de mujeres reclamantes en un 20% en promedio, aumentando, en el caso de las reclamaciones presentadas contra las resoluciones de las CCAA con las que tiene convenio este CTBG, hasta el 26,4%.
– Los resultados del análisis de la muestra de reclamaciones constatan la existencia de diferencias entre hombres y mujeres en cuanto al tipo de información que solicitan y al sector de política pública o ámbito material en que esta información se encuadra.
Sin embargo no existe un patrón común y único para hombres y mujeres respecto de la información que solicitan. Esta información varía para los hombres y para las mujeres en función del territorio de procedencia y del rol con el que actúan al solicitar esta información: ciudadano, periodista, organización de la sociedad civil, etc.
En el caso de las personas físicas, los hombres demandan más de lo esperable información sobre actos administrativos, trámites, procedimientos o actuaciones de inspección y control, denuncias y en el ámbito del empleo público sobre incompatibilidades y procedimientos disciplinarios mientras que en el caso de las mujeres se demanda en mayor medida de la esperable información sobre procesos selectivos y retribuciones de empleados públicos. Y por lo que respecta a la política pública o ámbito material en el que se inscribe la reclamación, los hombres que solicitan información actuando como ciudadanos a título personal, se inclinan en mayor medida de la esperable por solicitar información sobre políticas de cultura-deportes-ocio-juventud, puertos, seguridad ciudadana y política de transparencia e integridad mientras que las mujeres se interesan en mayor medida por informaciones relativas al empleo público, energía o infraestructuras en genera.
Los estudios internacionales utilizados no aportan excesivas evidencias en cuanto a los factores que determinan una mayor o menor participación de las mujeres en el ejercicio del Derecho de Acceso.
A partir de los resultados del estudio descriptivo elaborado por la Red de Transparencia de América Latina y Caribe (RTA), se deduce que de los factores que normativamente se asocian a la existencia de una brecha de género en el acceso a la información pública (desarrollo de los sistemas de acceso, nivel educativo, brecha digital y características de la ocupación laboral) parece que a priori los más determinantes son el desarrollo de los sistemas de acceso y la mayor carga de trabajo total (productivo más reproductivo) de las mujeres. Por otra parte, el estudio ha confirmado las diferencias entre hombres y mujeres en cuanto a la información pública que solicitan, estando esta diferencia asociada a los roles de género.
Ambas cuestiones se confirman para España al efectuar un estudio descriptivo de las mismas variables:
– Por lo que respecta al desarrollo de los sistemas de acceso a la información pública, la LTAIBG tiene un recorrido de 5 años. Sin embargo este corto recorrido no explicaría totalmente las diferencias en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública por la ciudadanía. El desconocimiento de la Ley y de sus instrumentos de despliegue y las dificultades de acceso a las solicitudes de información pública –fundamentalmente por los sistemas de identificación utilizados –, son factores que podrían explicar el menor uso por parte de la ciudadanía en general y por parte de las mujeres en particular, del acceso a la información pública en España.
– En cuanto al nivel educativo, alcanzado por las mujeres, tampoco tendría a priori en España suficiente capacidad explicativa en cuanto al uso de los sistema de acceso a la información pública. Hasta los 54 años la proporción de mujeres con estudios terciarios es muy superior a la de los hombres. A partir de los 55 años los hombres con formación universitaria superan en 2,6 puntos porcentuales a las mujeres con ese mismo nivel formativo.
El mismo patrón se repite cuando se analizan los datos de egresados según nivel formativo en el curso académico 2017-2018.
– Por lo que respecta a la brecha digital, en España tampoco existen grandes diferencias entre hombres y mujeres. En todo caso se observan una serie de cuestiones que podrían actuar como elementos causales del menor acceso de las mujeres a la información pública, relacionados con el dispositivo utilizado para acceder a Internet o el procedimiento de identificación para el acceso a servicios de internet.
– Finalmente, la relación de las mujeres con la actividad económica, también parece tener efectos limitados en un mayor acceso de éstas a la información pública. En España existe una mayor concentración de mujeres en el sector servicios. Sin embargo, la mayor presencia femenina en los empleos de menor cualificación se compensa por una también mayor presencia femenina en las ocupaciones de mayor cualificación.
Lo que sí parece tener relevancia, aunque el estudio de la RTA señala que sería necesario profundizar en la cuestión, es el hecho de que el trabajo total de las mujeres, tanto reproductivo como productivo, es más elevado que el de los hombres, y eso si podría explicar en parte, la dificultad de acceso a la información.
No es posible contrastar esta hipótesis para España. Lo que sí es comprobable, es que también aquí el tiempo de trabajo total de las mujeres supera al de los hombres. En España, las mujeres dedican un 85% más de horas que los hombres al trabajo no remunerado, su tiempo de trabajo total es un 12% más elevado que el de los hombres. El tiempo de trabajo total de las mujeres que trabajan a tiempo parcial es un 37,7% más elevado que el de los hombres con la misma jornada. Para las mujeres con jornada completa esta proporción desciende al 14%.
Del «Estudio General de Transparencia» de Chile, puede concluirse que aunque las características personales, el conocimiento de los sistemas de acceso y su valoración inducen diferencias estadísticamente significativas entre las mujeres que solicitan información y las que no lo hacen, la asociación entre estas variables y el hecho de solicitar información es muy débil, por lo que no se puede concluir que determinen de manera clara la disposición a solicitar información pública. Lo mismo ocurre cuando se compara a hombres y mujeres.
Así mismo, el estudio de Chile evidencia las diferencias entre hombres y mujeres en cuanto a la información que consideran de interés.
El estudio de México, presenta más limitaciones que el chileno en cuanto a las evidencias que aporta, básicamente porque no incluye muchas de las posibles variables explicativas identificadas por el estudio de la RTA y por el hecho de que el número de personas encuestadas que declaran haber solicitado información pública sujeta a obligaciones de transparencia, es realmente pequeño, 598 sobre una muestra de 12.306 personas.
– Los modelos resultantes de los análisis de regresión logística aplicados a los casos chileno y mejicano, tienen muy poca capacidad explicativa, lo que corrobora que estos estudios no incluyen variables relevantes para conocer qué factores determinan que las mujeres ejerciten, o no, su derecho de acceso a la información pública.
Ambos estudios, especialmente el mejicano, no incluyen variables importantes como el tiempo de trabajo total, identificada en el estudio de la RTA como un factor determinante del ejercicio del derecho entre las mujeres. Una hipótesis a contrastar, a la vista de estos tres estudios, es que cuando la normativa sujeta a obligaciones de transparencia información relativa a servicios y prestaciones y más concretamente a los requisitos de acceso, cuantías y trámites, información que es relevante para las mujeres, estas ejercitan en mayor medida el derecho de acceso.
– Ante la carencia de estudios específicos nacionales, se ha optado por analizar las actitudes de las mujeres españolas en otros ámbitos de participación, concretamente las actitudes de las mujeres frente a la participación política.
Para este análisis se ha aplicado el modelo de Barbagli y Macelli, que diferencia entre la participación política visible que contempla todas aquellas actividades orientadas a influir en la esfera pública como pueden ser el hecho de votar en unas elecciones o la afiliación a un partido político y la participación política invisible que se relaciona con la cultura política de los ciudadanos definida básicamente por las actitudes de la ciudadanía hacia la política expresadas a través del interés hacia la política y la percepción de la propia capacidad para entender o influir en la política. A su vez, en el análisis de la participación política invisible se ha aplicado el modelo de análisis de la desafección política propuesto por Torcal y Montero, modelo que contempla el interés por la política, la apreciación del grado de respuesta gubernamental a las demandas ciudadanas y la percepción de la capacidad personal para entender la política.
En lo que respecta a la participación política invisible, las variables que inducen claramente diferencias significativas entre las mujeres y entre éstas y los hombres, son el interés por la política y la percepción de la capacidad personal para entenderla.
Ser mujer disminuye la probabilidad de considerar que se tiene una idea clara de los principales problemas del país en un 6,64%, incrementa en un 9,37% la probabilidad de considerar que los demás están mejor informados acerca de la política y el gobierno y disminuye la probabilidad de tener interés por la política en un 8%.
Si el análisis se centra en las mujeres exclusivamente, los resultados indican que las características personales parecen tener escasa influencia.
Las tres variables (interés por la política, percepción de la capacidad de influir sobre el gobierno y percepción de la aptitud personal para entender la política), están interrelacionadas, pero la valoración de la capacidad personal para comprender la política es determinante en el interés por esta entre las mujeres. Por cada punto que aumenta el índice de eficacia interna aumenta un 16% la probabilidad de que una mujer esté interesada por la política. Y el interés por la política es determinante respecto de la participación política visible.
Finalmente por lo que respecta a la participación política visible, el análisis de la distancia de género respecto de las tres formas de participación analizadas, arroja resultados positivos para las mujeres entre los 25 y 55 años si esta participación se concreta en firmar una petición o asistir a una manifestación.
Y se corrobora analíticamente respecto de la primera actividad: las mujeres presentan una probabilidad un 14,4% más elevada de firmar una petición que los hombres. Pero en la participación de las otras dos actividades analizadas, no se observan probabilidades estadísticamente diferentes entre hombres y mujeres.
Como se ha indicado, la variable más determinante en las tres formas de participación política invisible analizadas es el interés por la política. También influye la percepción de la capacidad personal para participar en política. Por cada punto que aumenta el Índice de Eficacia Interna se incrementa un 3,12% la probabilidad de que una mujer firme una petición, un 4,49% de que asista a una manifestación y un 5,27% de que asista a un mitin.
Por lo que respecta a las características personales, el nivel formativo es la que parece tener una mayor influencia, salvo para la probabilidad de asistencia a un mitin. Las variables proxies al trabajo reproductivo y total de las mujeres (tamaño del hogar, número de menores de 16 años residentes en el mismo y jornada laboral semanal) no determinan la participación de las mujeres, pero esto no nos permite concluir que este factor no influya, ya que el análisis realizado se ha basado en aproximaciones a esta variable. Para alcanzar esta conclusión hubiera sido necesario disponer en la encuesta utilizada de preguntas que la midiesen de manera directa.
CAPÍTULO IV
Conclusiones y recomendaciones
1. Conclusiones generales.
– Se constata el valor y la utilidad de la evaluación como herramienta de mejora en el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa.
Como consecuencia de las evaluaciones realizadas el pasado año, el Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria de las organizaciones evaluadas se ha incrementado casi en un 25%, pasando de un 62 a un 77,3% en promedio.
Entre las 33 entidades evaluadas este año, que aplicaron las recomendaciones efectuadas durante el periodo de observaciones a los borradores de informes de evaluación, el ICIO medio ha pasado del 38 al 65,6%, un incremento 27,6 puntos porcentuales.
– A pesar de que se observa una evolución positiva en los últimos años en cuanto al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, sigue existiendo un amplio margen de mejora para todos los grupos de sujetos obligados evaluados.
– La ampliación tanto cuantitativa como cualitativa del ámbito subjetivo de la evaluación proporciona una visión más global de la situación de la transparencia activa en nuestro país. Se ha evaluado el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa de 139 entidades, 179 si se consideran las reevaluaciones derivadas de las modificaciones introducidas por las entidades que aplicaron recomendaciones del Consejo durante el periodo de observaciones, lo que supone un importante incremento respecto de años anteriores. Sin embargo, a pesar del esfuerzo realizado, la evaluación sigue teniendo un alcance limitado como consecuencia de la carencia de recursos en el Consejo.
2. Conclusiones por grupos.
2.1 Órganos constitucionales y AAI.
La AEPD ha realizado un esfuerzo para incorporar las recomendaciones efectuadas por este Consejo. De hecho de las ocho recomendaciones efectuadas se ha implantado un 37,5% del total.
Entre las recomendaciones implantadas cabe destacar la organización de la información contenida en el Portal de Transparencia a la estructura definida por la LTAIBG, la inclusión de una referencia expresa a la carencia de bienes patrimoniales por parte de la entidad y muy especialmente la incorporación de referencias a la fecha de actualización de la información contenida en las distintas páginas que integran el Portal de Transparencia de la AEPD.
A pesar de este esfuerzo el ICIO de la AEPD ha disminuido, pasando de un 91,9 a un 87%, como consecuencia de la falta de publicación de algunas informaciones obligatorias, así como la utilización de formatos no reutilizables, especialmente en el bloque Información Institucional, Organizativa y de Planificación.
2.2 Administración General del Estado.
A) Datos del Portal AGE en materia de publicidad activa.
En 2019 se mantiene la tendencia de crecimiento iniciada en 2017. El incremento del número de visitas respecto de 2018 es de 267.568 –un 43,8% más– y el de páginas visitadas de 364.573 –un 9,6% más–.
Sin embargo, desde el punto de vista de la publicidad activa es importante señalar el hecho de que en 2019 siga sin publicarse el dato relativo a los registros incorporados al Portal.
B) Gestión de las solicitudes de acceso a la información pública:
La principal conclusión es la gran variabilidad existente en la gestión de las solicitudes de acceso en todas las fases del procedimiento. Por otra parte tampoco se observa un patrón común de actuación en función del canal de presentación de las solicitudes.
Analizando desde ambas perspectivas se observan las siguientes cuestiones:
– En la fase de presentación un 33,3% de las UIT que tramitan solicitudes presentadas por medios alternativos al Portal AGE dan de alta la solicitud en GESAT el mismo día en que esta se presenta, otro 33,3% tarda entre uno y tres días hábiles y el restante 33,3% demora el alta entre cuatro y nueve días. La misma variabilidad se produce cuando se analizan los datos según canal de presentación. Así el 50% de las solicitudes presentadas a través del canal presencial tardan entre 4 y 9 días en ser dadas de alta mientras esta proporción disminuye hasta el 25% para las solicitudes presentadas mediante Registro Electrónico.
– En la fase de tramitación, además de la constatación de que no se solicitó la subsanación de las incidencias que presentaban algunas de las solicitudes, existen cuestiones adicionales, que también presentan una gran variabilidad.
Por un lado, el tiempo que tarda en efectuarse la comunicación del inicio de la tramitación. Un 12,5% de las UITs tardaron entre 1 y 3 días hábiles en comunicar el inicio de la tramitación, la mitad entre 4 y 9 días y el 37,7% restante entre 10 y 19 días.
Una posible explicación de estas diferencias puede fundamentarse en que la información solicitada requiera por su complejidad, un mayor tiempo para identificar claramente los contenidos que se están solicitando o el órgano competente para proporcionarla. Pero en este caso esto no explicaría las diferencias ya que se ha solicitado la misma información y el órgano competente para proporcionarla también es el mismo.
Por otro lado, también existe variabilidad en cuanto a la fecha de presentación de la solicitud que aparece reflejada en la comunicación del inicio de la tramitación. La mitad de las UITs reflejan la fecha real de la solicitud presentada, pero entre las presentadas mediante Registro Electrónico un 37,5% demora esta fecha entre uno y tres días hábiles, un 12,5% entre 4 y 9 días y la misma proporción entre 10 y 16 días. En el 100% de las solicitudes presentadas a través del Portal de Transparencia coinciden la fecha real y la fecha consignada en la comunicación de inicio de la tramitación.
Estos días de diferencia implican una ampliación de facto del tiempo de tramitación.
– Esta misma variabilidad se refleja en la forma de abordar otras cuestiones relacionadas con la respuesta dada a las solicitudes:
– Una UIT actúa al margen del procedimiento establecido por la LTAIBG sin ajustarse a la Guía Básica de tramitación de solicitudes de acceso a la información pública, elaborada por la Dirección General de Gobernanza Pública.
– En dos UITs, las resoluciones se firman por cargos con rango inferior a Director General, en una de ellas figura la persona que firma pero no el cargo.
– En dos UITs se resuelve con anterioridad a la fecha de comunicación del inicio de la tramitación.
– Una UIT concede e inadmite simultáneamente en función de la disponibilidad o no de la información solicitada.
– Cinco UITs proporcionan explicaciones sobre las razones por las que no se concede determinada información, las restantes no lo hacen.
– 10 UITs explican la equivalencia entre los datos que se solicitaron y los que se proporcionan (las restantes no lo hacen).
– 17 UITs no proporcionan el mismo dato arguyendo su no disponibilidad mientras una UIT sí lo proporciona.
2.3 Otras entidades de derecho público.
A) Consejos Generales de Colegios Profesionales.
Menos de la mitad de los Consejos han creado en sus webs institucionales Portales de Transparencia que centralicen la información sujeta a obligaciones de publicidad activa. Esto implica que, en la mayoría de los casos, los ciudadanos interesados en conocer esta información se vean obligados a recorrer estas webs institucionales para localizarla.
A pesar de que en ocasiones la información publicada en los Portales de Transparencia de los Consejos en general no se ajusta exactamente a la estructura que establece la LTAIBG, la información que se ofrece está estructurada y es fácilmente localizable.
Por lo que respecta al nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte de los Consejos Generales de los Colegios Profesionales, puede considerarse muy bajo, un 34,3%. Es importante destacar que este nivel de cumplimiento se ha alcanzado tras haber aplicado veinte Consejos todas o la mayoría de las recomendaciones efectuadas por este CTBG en los correspondientes informes de evaluación. La aplicación de estas recomendaciones ha sido aceptada dado que se realizaron durante el periodo concedido para efectuar observaciones a los borradores de informes de evaluación elaborados por el CTBG. Si no se hubiesen tenido en cuenta, el Índice de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO) se habría situado ligeramente por encima del 26%.
Este escaso cumplimiento deriva fundamentalmente de la falta de publicación de informaciones obligatorias, especialmente del bloque de Información Económica que pudiera atribuirse a cierto desconocimiento de la información que deben publicar y también a confusión en la interpretación de las obligaciones de la LTAIBG que les resultan de aplicación, cuestiones ambas que se han intentado aclarar tanto en los informes elaborados como en las contestaciones a las observaciones formuladas. A ello se añade la elevada proporción de informaciones publicadas directamente en la web o en formato de imagen – y por lo tanto no reutilizables– así como la inexistencia de información que permita a las personas que consultan los Portales de Transparencia conocer si la información está actualizada o no lo está.
Parte de los Consejos Generales evaluados publican en sus webs institucionales, bien en su Portal de Transparencia o en otros accesos y enlaces, información adicional a la sujeta a obligaciones de publicidad activa que es relevante desde el punto de vista de la transparencia, aunque en ocasiones esta información resulta de obligada publicación según lo establecido en otras disposiciones (Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales) o en su normativa interna).
Una cuestión que quiere destacar este Consejo y que merece una valoración muy positiva, es la proactividad de más de un tercio de los Consejos evaluados en la aplicación total o parcial de las recomendaciones realizadas incluso, como se ha indicado, durante el periodo de observaciones a los informes de evaluación así como la predisposición a aplicarlas a corto plazo manifestada por otros muchos Consejos.
B) Revisión del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas en 2019 a organismos públicos.
De las 178 recomendaciones efectuadas se han aplicado 91 lo que supone un 51,1% del total.
El grado de aplicación de estas recomendaciones varía de un grupo de entidades a otro. En el Grupo 1 –organismos públicos contemplados en el art. 2.1 a) a d) de la LTAIBG– se ha aplicado un 47,9% de las 121 recomendaciones realizadas, mientras que en el segundo grupo –sujetos contemplados en las letras g) y h) del artículo 2.1– esta proporción es del 59,6%.
Esta decisión de implantar las diferentes recomendaciones se ha reflejado en términos generales, en una notable mejora en la observancia de las obligaciones de transparencia y en el índice de cumplimiento de la información obligatoria. En promedio el ICIO del conjunto de entidades ha aumentado en casi 17 puntos porcentuales, también con diferencias entre los dos grupos. En el Grupo 1 este incremento ha sido de 8,5 puntos porcentuales y en el Grupo 2 de casi 21 puntos porcentuales.
El nivel de cumplimiento total es de un 76,8% (frente al 60% del año 2018), en el grupo 1 se ha pasado de un 68 a un 76,5% mientras que en el grupo 2 el ICIO ha evolucionado de un 56,5 a un 77,4%.
No obstante siguen subsistiendo algunas áreas de mejora, ya señaladas en la evaluación realizada en 2018:
– Todavía algunos organismos carecen de un enlace específico de transparencia y en algunos casos la información sigue sin estar organizada de manera que se facilite su localización.
– A pesar de la mejoría en cuanto a la publicación de las informaciones obligatorias el nivel de cumplimiento medio en este apartado se sitúa en el 84%, es decir sigue existiendo un nivel de incumplimiento del 16%.
– Los principales déficits en el cumplimiento de la obligación de publicar se localizan en la información relativa a Planificación –especialmente la publicación de los resultados del seguimiento y evaluaciones de Planes y Programas–, el Registro de Actividades de Tratamiento –básicamente porque no se cumplen los requisitos de publicación definidos en el Reglamento Europeo de Protección de Datos– y los datos estadísticos sobre los contratos realizados según procedimiento de licitación y la ejecución presupuestaria.
– Una cuestión adicional es que a una proporción importante de la información no se accede de manera directa desde la web de la entidad.
En cuanto a los requisitos de calidad de la información los aspectos más destacables son la falta de referencias a la actualización de la información –que en muchas ocasiones tampoco está datada–, el uso de formatos no reutilizables –publicación directa en la web o uso de pdf de imagen– y finalmente los problemas de accesibilidad a la información cuando esta procede de fuentes centralizadas o se redirige desde la web del organismos al Portal AGE.
No obstante, este CTBG valora muy positivamente el esfuerzo realizado en la aplicación de sus recomendaciones y en la mejora del nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa. Es especialmente destacable el esfuerzo realizado por las entidades UMIVALE, Suelo Empresarial del Atlántico, CESCE y SOLIMAT.
2.4 Comunidades Autónomas.
A) Órganos garantes.
Durante 2019 se han formulado 2.121 reclamaciones frente a solicitudes de información pública resueltas por organismos y entidades públicas de ámbito autonómico. El número es superior al registrado en el año 2018, en el que se presentaron 1.666 reclamaciones, lo que supone un incremento del 27%. No obstante, debe matizarse que dichos datos procedían de nueve Consejos/Comisionados y no de 10 como en la anualidad a la que se refiere esta Memoria. Si se comparan exclusivamente los datos de las CCAA que han suministrado datos de ambas anualidades, se mantiene este incremento aunque en menor cuantía: un 9%.
El número de reclamaciones resueltas ha sido de 1.954 quedando pendientes de tramitar 644 expedientes. Así, en principio, el incremento del número de resoluciones resueltas respecto de 2018 se sitúa en un 56%. No obstante, como sucedía con el número de reclamaciones, ello es así si se toman los datos de todos los Consejos/Comisionados que han aportado información en 2019. Si se toman únicamente los datos de los coincidentes en 2018 y 2019, el resultado es un aumento de las reclamaciones resueltas en un 32,4%.
Respecto del contenido de las resoluciones de los órganos garantes, se observa que el porcentaje de reclamaciones resueltas favorablemente, un 63%, es superior al de 2018, un 53,85%; por otro lado, se observa una disminución del porcentaje de solicitudes desestimadas, que pasa del 10,82% al 6,9%.
En cuanto al tiempo medio de resolución de las solicitudes, este se sitúa en 124,3 días, oscilando los datos entre los 246,3 y 44 días de resolución. Este dato disminuye respecto del año pasado, en que el tiempo medio de resolución se situó en los 127,54 días. Si se toman únicamente los datos correspondientes a los Consejos o Comisionados autonómicos que han aportado información para ambas anualidades, la cifra pasa de 119 días a 110,5, con una minoración de 8,5 días.
Aunque la información que más reclamaciones ha generado es la relativa a información jurídica, un 13%, casi un 30% de las reclamaciones versan sobre categorías de información de las recogidas en los arts. 6 a 8 de la LTAIBG, aumentando ligeramente respecto de 2018. Por otra parte, en 2019 vuelven a aumentar las reclamaciones clasificadas en la categoría «Otras», pasando del 20,6 al 23,9%.
Para intentar mejorar la clasificación temática de la información que es reclamada, este año se ha solicitado a los órganos garantes que señalasen los tres contenidos informativos más frecuentes dentro de esta categoría «Otros». De las 269 reclamaciones para las que se ha suministrado información, un 48% corresponden a educación, un 16% a adjudicación y aprovechamiento de bienes de entidades locales, un 8,9% a estudios e informes, un 7,1% a servicios sociales y por último, al funcionamiento de los servicios públicos e información relacionada con obligaciones de publicidad activa, ambas con un peso del 4,1%. Las restantes categorías señaladas por los órganos garantes presentan frecuencias iguales o inferiores al 2%.
B) Órganos gestores.
Todas las CCAA evaluadas poseen Portales de Transparencia en los que se ubican accesos y enlaces a los distintos bloques de informaciones obligatorias, si bien salvo en un caso, se localiza información sujeta a obligaciones de publicidad activa fuera del Portal de Transparencia.
En general la información está organizada ajustando su estructura a la normativa autonómica correspondiente y resulta fácilmente localizable.
El ICIO promedio de las Comunidades y Ciudades evaluadas es elevado, un 74%, aunque todavía queda un importante margen de mejora.
También es elevada la proporción de informaciones obligatorias que se publican, un 81%, siendo el bloque de información patrimonial en el que se observa un menor nivel de cumplimiento.
En general la información es comprensible y está estructurada pero no siempre se recurre a formatos reutilizables en su publicación y como viene siendo un denominador común en los resultados de las evaluaciones realizadas por este Consejo, no existen referencias que permitan a quienes visitan los Portales buscando información, saber si la información está actualizada o no lo está. Además, el recurso a fuentes de datos centralizadas, especialmente en el bloque de información Económica, Presupuestaria y Estadística, dificulta la accesibilidad a la información.
Todas ellas publican información relevante desde el punto de vista de la transparencia que va más allá de las obligaciones establecidas por la LTAIBG. Esta información adicional deriva en la mayoría de los casos de las normas autonómicas, más exigentes que la norma básica estatal.
Desde el punto de vista de este Consejo es especialmente destacable la publicación de las Agendas de Trabajo –objeto de una recomendación efectuada por el CTBG–, de los gastos de viajes de los miembros de los gobiernos y altos cargos, de las relaciones de personal eventual incluyendo en algunos casos, sus retribuciones y también, en algún caso, de los gastos en publicidad y comunicación institucional.
La principal buena práctica adoptada por todas las Comunidades y la Ciudad de Melilla es precisamente la aprobación de normas de transparencia que contemplan un volumen de obligaciones de publicidad activa más amplio que la LTAIBG.
Además, cabe resaltar –dado que es uno de los atributos de calidad de la publicación que menor nivel de cumplimiento tiene por de las entidades evaluadas por el Consejo– la publicación de datos que permiten conocer a los ciudadanos si la información está actualizada o no lo está, la descripción de contenidos y la publicación de ayudas para facilitar la localización y comprensión de la información o el establecimiento de sistemas de medición de la valoración de los ciudadanos de los contenidos del Portal de Transparencia.
2.5 Entidades Locales.
La totalidad de los Ayuntamientos evaluados disponen de enlaces específicos a sus portales de transparencia, uno de ellos de manera indirecta mediante un enlace dependiente de uno de los accesos principales de la web institucional.
El principal problema que presentan los portales de transparencia es la estructuración de la información. Más de la mitad (seis) de los Ayuntamientos organizan la información conforme a los Indicadores definidos por Transparencia Internacional para la construcción de su Índice de Transparencia de los Ayuntamientos. Solo dos municipios se ajustan a la estructura que proponen sus ordenanzas de transparencia. Una cuestión adicional es que un 45% de los ayuntamientos publican información sujeta a obligaciones de publicidad activa fuera de sus portales de transparencia.
La información correspondiente al bloque de Información IOP y Registro de Actividades de Tratamiento es la que alcanza un mayor nivel de publicación de contenidos, casi un 64%, con un máximo del 85 y un mínimo del 38%. La situación contraria se da respecto de la Información de Relevancia Jurídica: la proporción de informaciones obligatorias publicadas es de un 16,2% con un máximo situado en el 100% y un mínimo en el 0%. La proporción de informaciones publicadas dentro del bloque de Información EPE alcanza el 50,9% en promedio aunque también con la misma variabilidad que la observada en los bloques anteriores. Finalmente el 91% de los ayuntamientos publica información relativa a sus bienes patrimoniales.
El ICIO promedio es bajo y se sitúa en el 49%, aunque con una gran variabilidad ya que un municipio alcanza un 87,7% frente a otro con un índice de cumplimiento del 28,7%. El ICIO mediano se sitúa en el 36,8%, es decir, la mitad de los ayuntamientos presentan un nivel de cumplimiento igual o inferior a esta proporción.
La falta de publicación de informaciones obligatorias explica fundamentalmente la puntuación alcanzada y en un segundo plano, la publicación mediante formatos de imagen o directamente sobre la propia web, el recurso a fuentes de datos centralizadas para la publicación de muchas de las informaciones del bloque Información EPE y la falta de referencias a la actualización de la información.
Una cuestión adicional, es el notable desfase temporal de algunas de las informaciones que, en algunos casos, este Consejo ha considerado como un incumplimiento de la obligación de publicar. La última información publicada por cuatro ayuntamientos viene referida al año 2017 o a años anteriores; incluso en uno de los municipios se ha constatado que la fecha de actualización que figura en la información publicada parece operar automáticamente al pasar de mes sin que se corresponda con la realidad.
Todos los municipios evaluados publican información adicional, relevante desde el punto de vista de la Transparencia, que va más allá de las informaciones obligatorias que recoge la LTAIBG, si bien en la mayor parte de los casos no cabe tratarla como transparencia voluntaria, en la medida en que estas informaciones responden a obligaciones fijadas por las normas autonómicas o sus propias ordenanzas en esta materia o de las obligaciones impuestas por normas de aplicación al ámbito local como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (LBRL).
Dentro de este tipo de información destacan la información relativa a los Plenos Municipales, al planeamiento urbanístico, a empleo público o a las Agendas de los responsables municipales.
Como buenas prácticas cabe resaltar la aprobación de ordenanzas municipales de transparencia (cuatro ayuntamientos a los que se añade un quinto que ha publicado una Carta de Servicios en esta materia), la inclusión de textos introductorios a los contenidos de los portales, la incorporación de la fecha de actualización de la información o de una relación de la última información publicada, así como el recurso a buscadores, entre otras.
2.6 Sujetos privados.
De las 55 entidades seleccionadas solo ha sido posible evaluar 32, como consecuencia de la imposibilidad de localizar la web institucional de la entidad seleccionada o del hecho de que la información publicada sujeta a obligaciones de transparencia o bien no estaba publicada o bien era anecdótica.
Casi una cuarta parte de las entidades evaluadas carece de banner o enlace específico que permita a los ciudadanos localizar con facilidad la información relativa a transparencia de la entidad. De las veinticinco entidades restantes, algo más de un tercio (siete entidades) cuenta con un banner o enlace específico en su página home. Las restantes disponen de un enlace también específico pero dependiente de uno de los accesos ubicados en la home, generalmente vinculado a información general sobre la entidad.
El nivel de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte de las entidades evaluadas, tomadas en conjunto, puede considerarse medio. Solo las Cooperativas, las Federaciones Deportivas y las Asociaciones presentan un nivel de cumplimiento medio-alto. Por encima de un nivel de cumplimiento superior al 70% se sitúan UNE (90%), la Federación Española de Kickboxing (85%), AN SCOOP (82%), CEPSA (79%), Ecologistas en Acción (79%) y la Federación Española de Tiro con Arco (73%).
El principal factor que explica el nivel de cumplimiento de las entidades perceptoras de subvenciones, es la falta de publicación de contenidos obligatorios especialmente del bloque de Información EPE. Esta falta de publicación puede deberse a un desconocimiento por parte de las entidades subvencionadas de las obligaciones de publicidad activa que les impone la LTAIBG. Esta hipótesis es plausible teniendo en cuenta que muchas de ellas publican información no obligatoria pero que es relevante desde el punto de vista de la Transparencia y la Rendición de Cuentas. De hecho 24 de las 32 entidades evaluadas publican información adicional, no sujeta a obligaciones de transparencia, pero que la entidad parece considerar relevante para hacer más transparente su gestión. Esta información varía según el tipo de entidad. Además, se ha constatado por parte de las numerosas entidades que han contactado con el CTBG una predisposición a incorporar todas las recomendaciones en su web, lo que avala esta hipótesis del desconocimiento de sus obligaciones de publicidad activa.
Además del incumplimiento de la obligación de publicar, otros factores que explican el ICIO medio obtenido, es el muy escaso recurso a formatos reutilizables para publicar la información y muy especialmente, y esto es un denominador común a todas las organizaciones que ha evaluado este Consejo desde 2015, la falta de referencias a la actualización y revisión de la información.
Como buenas prácticas destacan entre otras, la descripción de las funciones que desarrollan las unidades integrantes de sus estructuras organizativas, la explicación de los contenidos de las páginas que abren los enlaces localizados en el Portal de Transparencia y el hecho de señalar expresamente aquellas obligaciones en las que no ha habido actividad.
Finalmente este Consejo quiere destacar nuevamente la disposición de gran parte de estas organizaciones a aplicar las recomendaciones efectuadas como consecuencia de la evaluación. De hecho muchas de ellas han implantado muchas de estas recomendaciones durante el periodo de alegaciones a los borradores de informe de evaluación que les fueron remitidos.
3. Respuesta ciudadana.
En 2019, se ha abordado un análisis efectuado con recursos propios del Consejo, cuyo objetivo ha sido identificar los posibles factores explicativos de la menor participación de las mujeres en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Las principales conclusiones derivadas de los resultados de este estudio son las siguientes:
– Es innegable la existencia de una brecha de género en el acceso a la información pública en España. Pocas mujeres solicitan información a las administraciones públicas y pocas reclaman cuando se les deniega este acceso o cuando consideran que la contestación recibida no es satisfactoria.
– En comparación con otros países sobre los que se dispone de información, básicamente de América Latina, el ejercicio del derecho de acceso por las mujeres españolas es muy inferior. Si en España las mujeres suponen en torno a la cuarta parte de las solicitudes de información y en torno a una quinta parte de las reclamaciones, en estos países se sitúan aproximadamente en el 50%, superándose esta proporción en algunos países como Chile. Sí es un hecho común, la clara diferencia en la información que interesa a las mujeres cuando solicitan información pública respecto de la que interesa a los hombres.
– La falta de estudios específicos sobre esta cuestión en España, ha obligado a recurrir a estudios internacionales y también a analizar las actitudes de las mujeres respecto de la participación en otros ámbitos, como puede ser la participación política. Dado que la transparencia es un instrumento de control del poder y el ejercicio del derecho de acceso una forma de participación política, es posible presumir que los patrones de comportamiento de las mujeres respecto de la participación política podrían aportar evidencias extrapolables al ejercicio del derecho de acceso.
– Los estudios internacionales analizados aportan pocas evidencias de las razones por las que las mujeres solicitan información pública o deciden no hacerlo. Los modelos resultantes de los análisis realizados tienen una escasa capacidad explicativa lo que indica que no incluyen variables relevantes en el análisis de las diferencias de género en esta materia. Estas variables a su vez, no se contemplan en los cuestionarios que sirven de base a estos estudios.
– En el estudio de la RTA, se identifican cuatro variables que normativamente son consideradas como variables determinantes del acceso a la información pública por parte de las mujeres. Los datos agregados para España relativos a estas variables indican, desde un punto de vista meramente descriptivo, que ni el nivel formativo, ni la ocupación ni el uso de TICs explicarían este déficit de acceso. Lo mismo ocurre en los países americanos estudiados por la RTA. Lo que sí parece tener relevancia es el tiempo de trabajo total de las mujeres, tanto productivo como reproductivo, muy superior al de los hombres y también la consistencia y desarrollo de los sistemas de acceso.
Respecto de esta última cuestión, ciertamente en España la LTAIBG tiene aún un corto recorrido, pero en términos comparados y tanto para hombres como mujeres, no explicaría suficientemente el escaso ejercicio del derecho de acceso en nuestro país. En 2018 en España hubo 27 solicitudes por 100.000 habitantes, mientras que en Chile y Méjico a los seis años de entrada en vigor de sus respectivas normas de Transparencia, las tasas de acceso fueron de 461 por 100.000 y de 129 por 100.000, respectivamente.
Lo que sí puede explicar en España, al menos parcialmente, la menor participación en general y de las mujeres en particular en el ejercicio de acceso, es el uso generalizado –por encima del 90%– del teléfono móvil para acceder a internet y el hecho de que el segundo procedimiento de identificación menos utilizado para acceder a servicios en la red sea el certificado digital. Las mujeres utilizan con una frecuencia significativamente más elevada que los hombres el teléfono móvil para acceder a internet y con una frecuencia significativamente más baja el certificado digital cuando acceden a servicios en la red.
– Una cuestión adicional, a la vista de las diferencias que todos los estudios constatan en cuanto a la información que resulta importante para hombres y mujeres, es que esta puede ser una variable explicativa relevante para entender por qué las mujeres no solicitan información pública. Además, esta diferencia se vincula claramente a los roles de género. Las mujeres solicitan en mayor medida información relacionada con las políticas más vinculadas a la función de cuidados que tradicionalmente se les ha asignado: educación, salud, servicios sociales, prestaciones y subsidios sociales, etc. La hipótesis de partida para profundizar en este tema es que si las obligaciones de transparencia contemplan información relativa a servicios y prestaciones y más concretamente a los requisitos de acceso, cuantías y trámites, información que es relevante para las mujeres, estas ejercitan en mayor medida el derecho de acceso.
Finalmente el análisis de la participación política de las mujeres en España, tampoco arroja muchas luces sobre las razones de fondo de la menor participación de las mujeres en el ejercicio del derecho de acceso. Sí se evidencia un interés significativamente inferior por la política y una percepción más negativa de la propia capacidad de comprensión de la política. Ello influye de forma determinante en la participación política activa de las mujeres y podría contribuir a explicar el déficit de participación de estas en el acceso a la información pública.
4. Recomendaciones.
1.º En relación con los indicadores relativos a la publicidad activa que proporciona el Portal de Transparencia de la AGE.
Este Consejo reitera la necesidad de que vuelva a publicarse la información relativa a los registros incorporados al Portal. Esta información es crucial para conocer hasta qué punto las administraciones públicas mejoran la oferta de información pública puesta a disposición de los ciudadanos. En definitiva, permite una aproximación al grado de proactividad de las administraciones respecto de la transparencia activa.
Por esta razón este CTBG recomienda que se cuantifique el volumen de registros que impliquen un incremento cuantitativo y cualitativo de las categorías de información disponibles distinguiéndolos de los que suponen una actualización de los ya disponibles y por otra parte, que se cuantifiquen los registros distinguiendo entre los procedentes de fuentes descentralizadas y los procedentes de fuentes centralizadas.
2.º En relación con la gestión de las solicitudes de acceso a la información pública en la AGE.
A la vista de los resultados del análisis realizado, este Consejo recomienda una mayor unidad de criterio en la tramitación de las solicitudes de acceso. Las diferencias observadas se traducen en la práctica en inequidades en el ejercicio del derecho de acceso basadas en la diversidad existente en cuanto a la forma de proceder.
3.º En relación con los resultados de las evaluaciones individualizadas relativas al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa.
Dado que las distintas categorías de sujetos obligados evaluados comparten en gran medida los déficits observados por este Consejo en el cumplimiento de estas obligaciones, se ha optado por efectuar recomendaciones comunes a todos ellos.
a) Sobre la localización y estructuración de la información sujeta a obligaciones de publicidad activa.
En relación con la localización de la información la principal recomendación de este CTBG es la articulación de un espacio diferenciado en las webs institucionales que permita a los ciudadanos acceder a las informaciones obligatorias establecidas por la LTAIBG, dando así cumplimiento a lo establecido en su artículo 5. Dicho espacio debería ubicarse en un lugar visible de la web institucional para facilitar la accesibilidad a la información.
En cuanto a la estructuración de la información relativa a las obligaciones de publicidad activa debería ajustarse al patrón definido por la LTAIBG o por las normas autonómicas y locales. Mantener la estructura que definen las normas de transparencia a la hora de presentar la información es importante porque facilita a los ciudadanos la localización de la información, al concentrarse en un mismo punto todos los enlaces a la información obligatoria. Además, permitiría identificar las obligaciones respecto de las que no se publica información por no haber actividad en ese ámbito, circunstancia que debería hacerse constar.
b) Sobre la publicación de contenidos obligatorios.
La recomendación más elemental es que obviamente debe publicarse toda la información obligatoria, advirtiendo expresamente, como se ha señalado en la recomendación anterior, si se diera la circunstancia de que para una información concreta no ha habido actividad en la entidad.
La publicación de la información debe realizarse de manera individualizada, es decir no cabe remitir por ejemplo, a la memoria de actividades o documentos similares, para la localización de los presupuestos o a las cuentas anuales para la información sobre las subvenciones percibidas. Esta práctica que está relativamente generalizada, dificulta enormemente la localización y accesibilidad a la información y sobre todo su comprensión. Es evidente que para la mayoría de los ciudadanos la lectura de las cuentas anuales o de un informe de auditoría no resulta especialmente fácil ni la información comprensible.
c) Sobre la forma de publicación y los requisitos de calidad.
La mayoría de las entidades omiten la obligación de incorporar información sobre la fecha en que se revisó o actualizó la información no solo la vinculada a obligaciones de transparencia sino también toda la información que publican en su web. La falta de referencias a la actualización impide a los ciudadanos que visiten estas webs en busca de información de cualquier tipo conocer si la información publicada es o no la más reciente.
Por otra parte, gran parte de la información se publica en formatos no reutilizables. Es cierto que la Ley 37/2007 de Reutilización de la Información del Sector Público, no es aplicable a las entidades privadas y corporaciones de derecho público respecto de las informaciones que habitualmente publican en su web, pero sí constituye un requisito establecido en el artículo 5.4 de la LTAIBG de obligado cumplimiento para la información sujeta a obligaciones de publicidad activa, requisito que es aplicable a todos los sujetos contemplados en el ámbito de aplicación de la Ley. Aunque este precepto señale que la información se ofrecerá preferentemente en formatos reutilizables, es precisamente por ello que resulta obligado primar y fomentar esta previsión.
Por lo tanto, estas informaciones deben publicarse en formato abierto y legible por máquina, es decir, que permita a las aplicaciones informáticas identificar, reconocer y extraer con facilidad datos específicos, incluidas las declaraciones fácticas y su estructura interna.
En el caso de los organismos y entidades públicas así como las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, toda la información debe publicarse en la web. Redirigir para determinados tipos de obligaciones a fuentes centralizadas constituye una barrera a su acceso y localización.
Para la información que procede de fuentes centralizadas, este Consejo recomienda su publicación directamente en la web mediante cuadros-resumen con los contenidos de información que establece la LTAIBG o la norma autonómica o local correspondiente. Esta misma forma de publicación debería utilizarse para otro tipo de información relativa a los organismos o entidades públicas estatales que se encuentra centralizada en el Portal AGE, como los bienes inmuebles o las autorizaciones de compatibilidad para los empleados.
4.º En relación con la brecha de género observada en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
Este Consejo recomienda profundizar en esta cuestión mediante la realización de estudios específicos que contemplen todos los posibles factores explicativos, identificados normativa y empíricamente, del gap de género en el ejercicio del derecho de acceso. Lo más razonable, a la vista de la escasez de estudios realizados en España, sería aplicar en esta investigación una combinación de técnicas cualitativas y cuantitativas de investigación social.
Segunda Parte: Actividades del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno durante 2019
En esta segunda parte de la Memoria del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para 2019 se recogen las actividades del organismo en dicho período, desglosadas en ocho epígrafes, correspondientes a los ejes temáticos de su Plan Estratégico 2015-2020.
Los indicados epígrafes van continuados por un epígrafe adicional que recoge los principales indicadores de las actividades realizadas en el ejercicio por el organismo y un epígrafe de conclusiones.
1. Eje ACTIVA.
Se exponen las principales actividades realizadas por el CTBG en 2019 en materia de organización y gestión interna.
1.1 Gobernanza y organización interna.
1.1.1 Presidencia del CTBG.
Durante 2019 ha continuado en la Presidencia del Consejo la situación de interinidad iniciada en noviembre de 2017 tras el fallecimiento en el ejercicio del cargo de Esther Arizmendi Gutiérrez, Presidenta del CTBG desde su creación.
Las funciones propias del cargo han sido desarrolladas por Francisco Javier Amorós Dorda, Subdirector General de Transparencia y Buen Gobierno del Consejo, de acuerdo con el régimen de suplencias previsto en el art. 10.1 del Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Como en 2018, también en 2019 la situación de vacancia e interinidad de su Presidencia ha marcado decisivamente las actuaciones de esta Autoridad Administrativa Independiente pues ha limitado el proceso de trabajo al mantenimiento de la actividad del organismo y ha condicionado la representatividad institucional y su capacidad de interlocución.
1.1.2 Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.
Al igual que lo sucedido con la Presidencia, también durante 2019 el segundo órgano rector de esta Autoridad Independiente, la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante Comisión TBG), ha tenido diversas vacantes y ha experimentado alteraciones en su composición.
Durante 2019, la Comisión del Consejo celebró ocho sesiones. A destacar la sesión del día 8 de mayo (núm. 33.ª), fueron convocados los Presidentes y Directores de los Consejos de Transparencia y Buen Gobierno de ámbito autonómico, así como los Comisionados de Transparencia y los Directores de las Comisiones de Transparencia y Acceso a la Información Pública de las CCAA, miembros de la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia de España.
Igualmente, al término de la sesión del 18 de diciembre, se celebró una reunión de la Comisión TBG con los responsables de diversas ONG y Asociaciones de la Sociedad Civil seleccionadas por esta Autoridad entre las diversas entidades asociadas a la «Coalición Pro Acceso a la Información» de España y activas en materia de transparencia y el acceso a la información pública. Concretamente asistieron a la reunión los responsables de las Organizaciones «Access Info Europe», «Fundación Ciudadana CIVIO» y «¿Hay Derecho?» y el Presidente de la «Asociación para la Acreditación de la Transparencia (ACREDITRA)». También fue invitada la Organización «Transparencia Internacional España» aunque, finalmente, no pudo acudir a la reunión.
Los representantes de las organizaciones y asociaciones asistentes trasladaron a los miembros de la Comisión sus opiniones y demandas respecto de la LTAIBG y la implantación en España de la política de transparencia.
Hay que señalar que las actas de las sesiones de la Comisión se publican en la web institucional del CTBG una vez han sido firmadas por todos los asistentes.
1.1.3 Gobernanza interna.
Durante 2019, se han mantenido 20 reuniones del Comité de Dirección, que han posibilitado que las decisiones más importantes se hayan adoptado de forma conjunta o, cuando menos, con el mayor grado de consenso posible.
Así mismo, se han mantenido varias reuniones de trabajo con responsables externos de tareas relacionadas con el funcionamiento y régimen interno del Consejo.
1.2 Recursos humanos.
1.2.1 Dotación de efectivos.
A 31 de diciembre de 2019 el CTBG contaba con 22 efectivos, todos ellos funcionarios de carrera por expresa disposición estatutaria.
Esta plantilla es similar a la asignada al CTBG por la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR) y que constituyó la dotación inicial de recursos del organismo.
1.2.2 Necesidades de personal.
A la vista de los datos consignados en el epígrafe anterior, fácilmente se comprende que la dotación de personal asignada al Consejo durante 2019 no puede considerarse suficiente para que este desempeñe sus funciones con eficacia.
En la Memoria de Actividades para 2018 de este CTBG se recogía un estudio completo de la carga de trabajo soportada por el organismo en relación con la plantilla, realizado a instancia del equipo auditor del Tribunal de Cuentas (en adelante TCU) en el contexto de la fiscalización de la actividad del Consejo. En dicho estudio se concluía que la dotación de efectivos del CTBG a 31 de diciembre de 2018 debía incrementarse en 33 hasta alcanzar los 56 –los 22 existentes más los 33 necesarios más el Presidente o la Presidenta–.
Como se ha dicho, la dotación de efectivos del Consejo ha permanecido inalterada en 2019 respecto de la existente en 2018, por lo que persisten las mismas necesidades.
1.2.3 Gestión de RRHH.
En materia de recursos humanos el organismo ha realizado y tramitado durante 2019 las actuaciones y procedimientos relacionados con la administración de su plantilla de efectivos (nombramientos, tomas de posesión y ceses; permisos, licencias y vacaciones; liquidación y pago de haberes, etc…) así como ha elaborado y aprobado las resoluciones e instrucciones correlativas a horario, acción social, etc…
1.3 Presupuesto y gestión presupuestaria.
1.3.1 Presupuesto del CTBG para el ejercicio 2019.
El CTBG ha contado con un presupuesto inicial para 2019 de 2.276.860 euros. El crédito para este ejercicio es el mismo que en el ejercicio 2018, como consecuencia de la prórroga presupuestaria. Cabe recordar que el presupuesto de 2018 supuso una reducción del 22 % (642.160 euros) con respecto al presupuesto de 2017 del Consejo.
Esta significativa disminución de las disponibilidades presupuestarias del Consejo ha afectado esencialmente a los Capítulos II (gastos corrientes en bienes y servicios), IV (transferencias corrientes) y VI (inversiones reales)
En el presupuesto para 2019, 1,38 millones –el 60,55 por 100– aparecían destinados a gastos de personal (Capítulo I); 0,77 millones –el 34,25 por 100 del total– se destinaban a gastos corrientes (Capítulo II). Finalmente, los últimos 0,12 millones –el restante 5,18 por 100 del total– estaban dedicados al pago de cuotas de pertenencia a entidades internacionales (Capítulo IV) y a financiar posibles inversiones necesarias para el funcionamiento operativo de los servicios (Capítulo VI) y otras operaciones financieras (Capítulo VIII).
1.3.2 Gestión presupuestaria.
A) Contratos.
En lo que se refiere a la actividad de contratación desarrollada en 2019 por el CTBG hay que destacar la adhesión del Consejo al contrato centralizado del servicio de limpieza integral de edificios, locales y dependencias estatales ubicados en la Comunidad de Madrid, Fase III, tramitado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación del MHAC.
Asimismo cabe que señalar que el 14 de febrero se firmó la prórroga del contrato de servicios de defensa y representación jurídica suscrito entre el organismo y la firma ESCÁRATE Asesores S.L.P. El objeto de este contrato es la representación y defensa en juicio del CTBG ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo para la defensa de las resoluciones dictadas al amparo del art. 24 de la LTAIBG, en aquellos casos en que el servicio no pueda ser prestado por la Abogacía del Estado por incurrir en conflicto de intereses.
B) Gastos.
Entre los gastos directos realizados por el CTBG durante el año 2019 destacan por su importancia los gastos de las obras realizadas en la sede del Consejo y la compra de equipamiento audiovisual.
Cabe destacar igualmente los gastos vinculados a los servicios de letrados y procuradores particulares encargados por el organismo antes de la suscripción del contrato de representación jurídica con la firma ESCÁRATE. Estos gastos corresponden a provisiones de fondos de los litigios iniciados en 2018 y a liquidaciones definitivas de encargos realizados con anterioridad a 1 de enero de 2019 y han alcanzado en el ejercicio un importe de 13.794 euros.
1.3.3 Ejecución del Presupuesto.
La ejecución del presupuesto en el ejercicio 2019 asciende a 1.785.499,80 euros (79,42% en términos porcentuales), produciéndose un remanente de 491.360,23 euros (21,58%).
El nivel de ejecución alcanzado en 2019 (79,42%) supera el ejecutado en el ejercicio 2018.
Tal y como se ha puesto de manifiesto en las Memorias de ejercicios anteriores, no puede decirse que el presupuesto del organismo para 2019, como antes sucediera con los Presupuestos de 2015, 2016, 2017 y 2018, constituya un documento específicamente ajustado a las necesidades presupuestarias del CTBG ni haya sido en su totalidad formulado de acuerdo con las instrucciones de la Presidencia del mismo, lo que dificulta su ejecución.
1.4 Convenios.
Durante 2019, el CTBG ha realizado diversas actividades vinculadas al seguimiento de los convenios de colaboración suscritos con diversas CCAA para el traslado al Consejo del ejercicio de la competencia para resolver las reclamaciones promovidas al amparo del art. 24 de la LTAIBG y al de otros convenios suscritos por el organismo señaladamente el de asistencia jurídica con el Servicio Jurídico - Abogacía del Estado del MJUS y el de suministro de servicios electrónicos con la SGAD.
Fuera ya del seguimiento y coordinación de los Convenios suscritos con CCAA, el Presidente e.f. del Consejo ha firmado durante 2019 ocho nuevos convenios de colaboración.
2. Eje RESUELVE.
El CTBG dedica buena parte de su actividad a resolver cuestiones planteadas por las ciudadanas y los ciudadanos. En los siguientes epígrafes se detallan las actuaciones realizadas por el Consejo en el ámbito del Eje RESUELVE.
2.1 Iniciativas presentadas.
Durante 2019 se han planteado a este CTBG 3.747 iniciativas por parte de los ciudadanos y las ciudadanas.
Casi un 50% de ellas (1.780), han sido reclamaciones presentadas al amparo del art. 24 de la LTAIBG frente a respuestas dadas a las SAIP, tanto por los órganos de la AGE y los organismos y entidades del sector público estatal, como por los órganos y entidades de las CCAA que tienen suscrito convenio de colaboración con esta Autoridad y de las EELL de su territorio. El resto de las iniciativas tiene distinta naturaleza, siendo las más numerosas –casi tanto como las reclamaciones– las solicitudes de información sobre cuestiones relacionadas con la LTAIBG y otras, recibidas tanto por los canales presencial y electrónico como por el telefónico.
Prácticamente, las únicas reflexiones generales que pueden hacerse respecto de las cuestiones planteadas por las y los ciudadanos a esta Autoridad Independiente son: 1.ª Que, en conjunto y desde que el CTBG iniciara sus actividades en 2015, han experimentado anualmente un incremento cuantitativo; 2.ª Que las principales iniciativas de la ciudadanía ante el Consejo son las peticiones de información y las reclamaciones contra las resoluciones en materia de acceso a la información de los órganos y entidades de su ámbito competencial, 3.ª Que las otras iniciativas planteadas (denuncias, consultas y quejas o sugerencias) alcanzan cifras mucho menores y, salvo en lo referente a las denuncias –que se van incrementando cada año–, presentan una acusada tendencia a disminuir.
Para encontrar explicaciones al comportamiento y evolución de los distintos parámetros, es necesario un estudio más profundo y continuado en el tiempo.
2.2 Reclamaciones.
En 2019 las reclamaciones formuladas al amparo del art. 24 de la LTAIBG constituyen casi el 50% de las iniciativas presentadas por la ciudadanía ante esta Autoridad de Transparencia. No obstante, por su mayor grado de complejidad técnico-jurídica y por tramitarse de acuerdo con un procedimiento administrativo con distintos trámites y garantías procesales, consumen la mayor parte del esfuerzo y de las tareas y actividades del CTBG en este Eje RESUELVE.
2.2.1 Reclamaciones tramitadas durante 2019.
Durante 2019 tuvieron entrada en el CTBG 1.780 reclamaciones formuladas por ciudadanos y ciudadanas al amparo del art. 24 de la LTAIBG, un 33,03% más que en el año 2018. Este crecimiento anual de las reclamaciones tramitadas ha sido una constante en los cuatro años de actividad del Consejo.
Si la comparación se hace entre 2015 y 2019, el porcentaje de incremento asciende a un 244,29% más.
Antes bien, en términos porcentuales, es discontinuo, con una tasa muy elevada en 2016 respecto de 2015 y un crecimiento mucho menor, aunque más compensado, en 2017, 2018 y 2019 sobre 2016, 2017 y 2018 respectivamente.
Esta discontinuidad indica que el crecimiento de las reclamaciones no se justifica solamente en un crecimiento «vegetativo» de las reclamaciones vinculado al uso creciente de las herramientas de la LTAIBG por las y los ciudadanos. Se justifica también en factores externos, como los cambios normativos.
Por otra parte, si se desglosan las reclamaciones entradas en el Consejo por su ámbito territorial, esto es, separando las presentadas contra resoluciones de la AGE y el sector público estatal y por otro las presentadas contra las resoluciones de las CCAA que han suscrito convenio con aquel y las EELL de su territorio –927 y 853 respectivamente, en 2019–, se detecta todavía una mayor dispersión en los porcentajes anuales de crecimiento de las reclamaciones.
En este sentido, y ateniéndonos a la serie histórica, es difícil establecer conclusiones acerca de su evolución o de los motivos que justifican este comportamiento más allá de constatar una tendencia positiva al crecimiento anual de las reclamaciones. Es evidente que una de las causas del crecimiento de las reclamaciones es el crecimiento paralelo de las SAIP formuladas por la ciudadanía. Claro está que para aceptar esta conclusión habría que disponer de datos completos de las solicitudes de información recibidas en el ámbito de la AGE y el sector público institucional estatal, con independencia de su vía de presentación y no únicamente las realizadas a través del Portal AGE y completar el estudio con un análisis similar de las solicitudes formuladas a CCAA y EELL y las reclamaciones habidas en el ámbito territorial, que, de momento, no se ha abordado por falta de datos fiables.
La comparación entre las solicitudes de información pública formuladas a los órganos de la AGE y a los organismos y entidades del sector público estatal y las reclamaciones presentadas frente a las mismas permite obtener un indicador más, el porcentaje de reclamaciones que se da cada año sobre el total de solicitudes que se formulan en el mismo, que podemos denominar «tasa de conflictividad del derecho de acceso» y expresa, en términos cuantitativos y en base anual, el desacuerdo de las y los ciudadanos solicitantes de información con las respuestas que recibe.
En 2019, la tasa de conflictividad– teniendo en cuenta las salvedades indicadas respecto de la falta de datos que comprendan la totalidad de solicitudes de acceso de ámbito estatal– se ha situado en el 12,46%. Hay que tener en cuenta que el estudio, para utilizar magnitudes homogéneas, se ha centrado exclusivamente en las solicitudes y las reclamaciones de ámbito estatal. Para poder obtener conclusiones válidas sobre la tasa de conflictividad sería necesario completarlo con un examen paralelo de las reclamaciones y solicitudes de ámbito territorial, que no se ha abordado por no disponerse de datos debidamente contrastados.
2.2.2 Reclamaciones de ámbito estatal.
Como se ha dicho en el apartado anterior, durante 2019 han tenido entrada en el Consejo, 927 reclamaciones −el 56,43% del total− referidas a resoluciones de órganos de la AGE o del sector público institucional estatal.
De estas 927 reclamaciones, se han resuelto en el año un total de 731, quedando 196 para resolver en el primer trimestre de 2020. Ello no obstante, el CTBG ha resuelto en 2019 un total de 900 reclamaciones de ámbito estatal pues a las 731 correspondientes a expedientes entrados en dicho ejercicio hay que añadir las 169 correspondientes a expedientes entrados en el último trimestre de 2018, que quedaron pendientes de tramitación teniendo en cuenta que el plazo máximo para resolver una reclamación es de 3 meses de acuerdo con el art. 24 de la LTAIBG.
Los resultados de la tramitación de las 900 reclamaciones resueltas son los siguientes: A) 407 fueron estimadas, es decir, se resolvieron de acuerdo, total o parcialmente, con las pretensiones del o la interesada; B) 301 fueron desestimadas, es decir, resultaron contrarias a las pretensiones del o la interesada; C) 124 resultaron inadmitidas, esto es, no pudieron ser tramitadas por no reunir los requisitos legales de procedibilidad; D) 64 fueron archivadas al desistir el interesado de la reclamación o no proceder a su subsanación, y E) 4, finalmente, quedaron con la tramitación suspendida por afectar a cuestiones similares a las planteadas en resoluciones del Consejo impugnadas ante los Tribunales de Justicia y todavía pendientes de sentencia.
Respecto de los motivos y argumentos jurídicos planteados en las reclamaciones, la primera cuestión a resaltar tanto en las reclamaciones estimadas como en las desestimadas, archivadas y suspendidas, es la abundancia de los casos en que el órgano administrativo encargado de resolver la solicitud no la resuelve expresamente en el plazo legalmente establecido y debe considerarse resuelta por silencio administrativo. Los casos de silencio ascienden a 177 (el 43,49% del total) en el caso de las reclamaciones estimadas y a 120 (el 32,52%) en el caso de las desestimadas. Es cierto que en buena parte de los casos, una vez presentada la reclamación, el órgano administrativo, a invitación de este CTBG, fija su posición haciendo alegaciones pero ello no solventa el hecho de que, inicialmente, a la hora de formular su reclamación, el interesado o la interesada se encuentra en una situación desfavorable al tener que presentar una impugnación sin conocer los motivos que han conducido a la otra parte a denegar su solicitud de acceso.
La segunda cuestión a destacar es el considerable predominio de los motivos de índole formal frente a los de carácter sustancial en la denegación de las solicitudes de acceso por parte de los órganos administrativos involucrados. Este dato es un indicador de la calidad de la resolución dada por los órganos de la AGE y el sector público estatal a las solicitudes de información pública de la ciudadanía, en la que, al menos durante el año 2019, parece haber primado el análisis formal de lo planteado frente al estudio de su contenido material.
Después del silencio administrativo y de la concesión parcial del acceso a la información, en el caso de las reclamaciones estimadas, las causas más alegadas en las SAIP –posteriormente impugnadas por esta Autoridad– han sido, la calificación de la solicitud como abusiva o repetitiva junto con la protección de datos de carácter personal, la apreciación de que la solicitud requiere una acción previa de reelaboración de la información disponible por el órgano y la consideración de que la información se refiere a documentación auxiliar o de apoyo.
Por lo que hace a las reclamaciones desestimadas, archivadas y suspendidas, el principal motivo alegado por la Administración y luego confirmado por esta Autoridad –igualmente después del silencio administrativo y el acceso parcial– es la consideración de que el acceso a la información solicitada requiere de una acción previa de reelaboración seguida por la de que la información solicitada no es información pública en los términos de la LTAIBG y la existencia de un régimen específico de acceso a la información.
El motivo sustantivo más alegado por los órganos de la AGE y los organismos del sector público estatal para denegar la información solicitada es el de que el acceso a la misma puede suponer un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad reclamada –normalmente una sociedad mercantil estatal o una entidad pública empresarial– o de las empresas del sector económico, industrial o financiero con que se relaciona su actividad.
Respecto de los órganos de la AGE y los organismos del sector público estatal, los tres Ministerios frente a los que se han interpuesto mayor número de reclamaciones ante el Consejo en 2019 son, en orden descendente, el MIR–el 14,89 del total–; el MJUSP –el 5,11% del total– y el MPTFP –el 5,00% del total–.
Entre los órganos del Estado, es Presidencia del Gobierno aquel frente al que se han presentado mayor número de impugnaciones –un 6,89% del total de las reclamaciones presentadas–, seguido por la AEAT, frente a la que se han suscitado –el 3,44% de las reclamaciones– y la Corporación RTVE –el 1,89% del total–.
Por ámbitos organizativos, es la AGE y sus Ministerios el que concentra mayor número de reclamaciones –594, un 66,00% del total–, seguido por el conjunto de los organismos públicos y las entidades vinculadas o dependientes de la AGE –165, el 18,33% del total de reclamaciones y por Presidencia del Gobierno y los órganos constitucionales 71, con un 7,89 % del total–.
La temática de las reclamaciones ha sido muy heterogénea en 2019, continuando una tendencia presente ya en los ejercicios anteriores. En cualquier caso, puede destacarse que la temática predominante en 2019 ha sido la relacionada con el empleo público, seguida de la información de naturaleza jurídica y la información estadística.
Finalmente, en lo que hace a las personas reclamantes, pueden ofrecerse los siguientes datos de su distribución por edades y género. Respecto de la distribución por edades, hay que señalar que no se ha realizado sobre la totalidad de las reclamaciones resueltas (900) sino únicamente sobre aquellas (306, un 44% del total) en que los reclamantes consignaban datos sobre su edad.
Como puede observarse en el gráfico referido a la distribución por edades de las personas reclamantes, el intervalo de edad que concentra mayor número de reclamaciones es el de los más jóvenes (de 19 a 25 años de edad), que representan el 19,61% del total. El siguiente intervalo es 46 a 50 años de edad, un 14,38% del total. Se observa también que el número de solicitudes es progresivamente descendente a medida que avanza la edad de las personas autoras de las impugnaciones.
Respecto de la distribución por género, se observa, una acusada desigualdad entre el número de reclamaciones presentadas por hombres (el 77,44% del total) y el de reclamaciones presentadas por mujeres (el 22,56%).
2.2.3 Reclamaciones de ámbito autonómico y local.
Durante 2019, entraron en CTBG 853 reclamaciones respecto de órganos de la Administración autonómica y la Administración Local de las ocho Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía con las que esta Autoridad ha firmado un convenio de colaboración para el traslado del ejercicio de la competencia de resolución de las reclamaciones presentadas al amparo del art. 24 de la LTAIBG. Por otra parte, a 1 de enero de 2019, quedaban pendientes de tramitación 204 reclamaciones entradas en los últimos meses de 2018, que se han incorporado a la tramitación 2019 del CTBG, que ha alcanzado así la cifra de 1057 reclamaciones de ámbito territorial.
De estas 1057 reclamaciones, se han resuelto en el año un total de 866 –un 81,93% del total–, quedando 196 –un 18,07%– para resolver en el primer trimestre de 2020. De las 866 reclamaciones resueltas, 662 corresponden al grupo de 853 que han tenido entrada en dicho ejercicio –un 77,61% del total– y 204 al de las presentadas en los últimos meses de 2018, que se han resuelto al 100%.
En comparación con las reclamaciones de ámbito estatal, los resultados de tramitación de las reclamaciones de ámbito territorial revelan una casuística diferente pero cifras similares. En el ámbito territorial, se han estimado 431 reclamaciones, un 49,77% del total, y no se ha acogido la pretensión principal del o la reclamante– en 435, el 50,23% del total.
De las 431 reclamaciones de ámbito territorial estimadas, 297 lo fueron totalmente; 48, lo fueron parcialmente, y 86, fueron estimadas por motivos procesales (necesidad de repetir algún trámite de la vía de solicitud) o formales, al ser suministrada la información a los o las solicitantes por el órgano administrativo antes de finalizar el procedimiento de reclamación.
En comparación con las reclamaciones de ámbito estatal, se observa un mayor número de reclamaciones estimadas totalmente y, correlativamente, un menor número de reclamaciones estimadas parcialmente y un menor número de estimadas por motivos formales.
Estas diferencias relativas obedecen a que en el ámbito territorial se da con más frecuencia que en el estatal la ausencia de alegaciones del órgano responsable –especialmente cuando se trata de Ayuntamientos de pequeño tamaño, con una insuficiente dotación de recursos humanos en general y con un déficit específico de medios en los servicios de atención al ciudadano–, lo que suele traducirse en la práctica, cuando procede el reconocimiento del derecho, en la concesión de un acceso total ante la dificultad existente para apreciar matices específicos en el caso o argumentos legales basados en la normativa local.
Respecto de los motivos aducidos en las reclamaciones, y en paralelo con lo que se ha dicho en el apartado anterior respecto de las reclamaciones de ámbito estatal, se aprecia también en los motivos que llevan a estimar o desestimar las reclamaciones de ámbito territorial un predominio de los motivos jurídicos formales o procesales sobre los materiales, que constituye un trasunto de los aducidos por los órganos responsables en la resolución de las solicitudes de información pública que dan origen a aquéllas y constituyen la base argumentativa esencial de la impugnación.
Igualmente se detecta una cifra considerable de impugnaciones basadas en el silencio administrativo de los órganos responsables, que supera a la del Estado, razonablemente como consecuencia del déficit de medios humanos de las EELL de menor tamaño, que agrava la tendencia ya observada en el ámbito estatal de no responder expresamente en plazo a las solicitudes de información de la ciudadanía.
Referente a las reclamaciones no admitidas a trámite, destaca como causa principal la apreciación de que la información pedida en la solicitud reclamada no es propiamente información pública, especialmente por no estar relacionada con los propósitos propios de la transparencia y la rendición de cuentas. La segunda causa se refiere a que la información solicitada tiene su propio y específico cauce de acceso al margen de la LTAIBG, especialmente por haber sido solicitada por un Concejal o una Concejala o cualquier otro cargo electo.
El número más alto de reclamaciones (407, un 47,00% del total) se dirige a resoluciones de Ayuntamientos o Entidades Locales menores, que superan así a las Administraciones autonómicas (con 321 reclamaciones y un 37,07% del total) en términos de conflictividad.
En cuanto al asunto o materia de las reclamaciones, la materia principal de las reclamaciones es la información municipal (el 38,34% del total), referida a diversos asuntos pero localizada en un municipio determinado. La segunda materia más reclamada es la información sobre empleo público –esto es, procesos selectivos, nombramientos de libre designación, retribuciones, etc…–, tanto autonómico como local (un 18,82% del total).
Finalmente, respecto de la clasificación de los y las reclamantes por género (en las reclamaciones de ámbito territorial no se dispone por el momento del dato de edad), la distribución es similar a la de las reclamaciones de ámbito estatal, apreciándose otra vez la existencia de una «brecha de género». De los 863 expedientes en que consta el dato, 645 (el 74,48% del total) han sido promovidas por hombres y únicamente 218 (el 25,17%) han sido promovidos por mujeres.
2.2.4 Transparencia de las reclamaciones.
La totalidad de las resoluciones aprobadas por el CTBG en vía del art. 24 de la LTAIBG puede consultarse de forma «anonimizada» en la web del Consejo.
Debe señalarse que, en un esfuerzo por facilitar la búsqueda de las resoluciones, el Consejo las publica además en formato reutilizable y que permite la incorporación de filtros de búsqueda ajustados.
3. Eje COLABORA.
Durante 2019 el Consejo ha puesto en marcha 62 acciones de colaboración –un 24,68% menos que las 77 realizadas en 2018–, distribuidas del siguiente modo por razón del tipo de partner o asociado: 13 acciones con sujetos de orden internacional; 13 acciones con órganos de la AGE y organismos y entidades de ámbito estatal; 14 acciones con órganos y entidades de ámbito autonómico y local, y 22 con Universidades, entidades privadas y organizaciones civiles.
3.1 Ámbito internacional.
Por su importancia para el posicionamiento internacional del Consejo y el conocimiento de las experiencias vividas en otros países, cabe destacar la participación del Consejo en tres encuentros de órganos garantes: la ICIC 2019 –esto es, la International Conference of Information Commissioners o Conferencia Internacional de Comisionados de Información–, de ámbito mundial, celebrada en Sudáfrica en el mes de marzo, y dos Encuentros –los núms. XVII y XVII– de la Red latinoamericana de Autoridades de Transparencia (RTA), de ámbito regional, celebrados, respectivamente, en mayo y noviembre, en Paraguay y México.
Fuera de los encuentros con órganos garantes, cabe destacar la participación del CTBG en el taller «Parlamento Abierto: Construcción de Caja de Herramientas en Transparencia y Acceso a la Información», celebrado en Costa Rica en el mes de septiembre y propiciado por EUROsociAL, la RTA, ParlAmericas y la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) –Open Government Partnership (OGP)–.
3.2 Ámbito estatal.
Salvo en lo referente a la participación de esta Autoridad en el Plenario y la Comisión Ejecutiva de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Públicos del MCD, que tiene cariz institucional, la mayor parte de las acciones de colaboración del CTBG con órganos, organismos y entidades de la AGE y el Sector Público estatal durante 2019 (3 en total) han tenido como objetivo informar a los correspondientes responsables de transparencia y acceso a la información pública de los criterios fijados por el CTBG tanto en materia de publicidad activa como de derecho de acceso y recibir el retorno de estos acerca de las particularidades de su función y la problemática específica de la gestión que tienen encomendada.
3.3 Ámbito territorial.
En lo que hace a las acciones de colaboración desarrolladas por el Consejo en el ámbito territorial durante 2019, las más destacadas son las relacionadas con la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia de España, red informal de los 12 órganos garantes de la transparencia y el acceso a la información existentes en la actualidad (el CTBG y los 11 Comisionados y Consejos de Transparencia autonómicos), que se constituyó por consenso unánime en 2018.
La Red de Comisionados y Consejos celebró tres reuniones en 2019: en mayo y septiembre, con sede en Madrid, y en noviembre en Santa Cruz de Tenerife, con el objetivo monográfico de elaborar una propuesta de modificación de la LTAIBG que pudiera someterse a la consideración de los grupos políticos. Adicionalmente –ver Eje COMUNICA–, realizó un panel abierto en octubre en el curso del IV CIT (Congreso Internacional de Transparencia), celebrado en Málaga, y una declaración institucional previa a la clausura del evento.
Al margen de la Red, hay que destacar también, en el marco de la cooperación de ámbito territorial del CTBG, las reuniones de los Comités de Seguimiento de los convenios de traslado de la ejecución de la competencia para resolver las reclamaciones del art. 24 de la LTAIBG, que el CTBG ha suscrito con diversas CCAA.
3.4 Otras entidades y organizaciones.
Durante 2019, el CTBG ha realizado actividades de colaboración con Universidades, entidades privadas, empresas consultoras o asociaciones civiles en 22 ocasiones –este es el ámbito colaborativo que más acciones del Consejo ha concertado en 2019–.
Hay que destacar por su importancia, la organización de un Seminario de Investigación en colaboración con el Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (ICCA) de la UCM para el estudio y diseño de un modelo ideal de política de transparencia y buen gobierno, basado en la experiencia de España y otros países de diversas áreas geográficas y socio-culturales. El Seminario, con una periodicidad tentativamente mensual, ha contado con la participación del equipo directivo de este CTBG, los investigadores del ICCA, profesores de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UCM y ex-alumnos del máster de transparencia y buen Gobierno impartido por el ICCA en colaboración con esta AAI –ver epígrafe relativo al Eje FORMA–.
Es de destacar también la participación de este Consejo en el Grupo de Trabajo (GESA) promovido por la Fundación Internacional FIBGAR y la Organización «Blue Print for Free Speech» para la redacción de una futura Ley de Protección de Alertadores española.
4. Eje INTERPRETA.
El 38.2.a) de la LTAIBG atribuye a la Presidencia del CTBG la función de «adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en esta Ley».
Adicionalmente a la formulación y aprobación de los criterios de interpretación uniforme de la LTAIBG, en el ámbito del Eje INTERPRETA, también se incardinan las actividades de emisión de informes sobre materias relacionadas con la transparencia y el acceso a la información y, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 38. c) de la LTAIBG de «informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen esta Ley o que estén relacionados con su objeto».
4.1 Criterios de interpretación.
Durante 2019, las actividades de esta Autoridad en este ámbito del Eje estratégico INTERPRETA se concretaron en la elaboración y aprobación de tres criterios de interpretación uniforme, debidamente informados por la Comisión TBG.
Los criterios se relacionan a continuación, y se pueden consultar en la web del Consejo en el siguiente enlace:
Asunto: Aplicación del artículo 14, número 1, apartado h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre: Perjuicio para los intereses económicos y comerciales.
– Criterio interpretativo 2/2019.
Fecha: 20 de diciembre de 2019.
Asunto: Publicidad activa (1). Concepto y naturaleza.
– Criterio interpretativo 3/2019.
Fecha: 20 de diciembre de 2019.
Asunto: Publicidad activa (2). Ámbito subjetivo.
4.2 Otros informes.
Durante 2019, el CTBG emitió 2 informes sobre el Proyecto de Reglamento de desarrollo de la LTAIBG, en sus versiones de 6 de febrero de 2018 y 28 de febrero de 2019.
Así mismo emitió 4 informes sobre iniciativas parlamentarias en materia de «puertas giratorias» y otras, y 3 sobre disposiciones autonómicas relacionadas con la transparencia a petición de la Comisión de Seguimiento de normativa autonómica de la Secretaría de Estado de Política Territorial.
5. Eje SUPERVISA.
El art. 9 de la LTAIBG encomienda al CTBG la función de control sobre el cumplimiento por la AGE de las obligaciones de publicidad activa que le señala la Ley. Esta función se concreta en la posibilidad de «dictar resoluciones en las que se establezcan las medidas que sea necesario adoptar para el cese del incumplimiento y el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan», de acuerdo con el procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Así mismo, el art. 38, aptdo. d), de la Ley le encomienda, entre otras, la tarea de «evaluar el grado de aplicación de esta Ley. Para ello, elaborará anualmente una memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Generales».
Adicionalmente, en el Eje SUPERVISA, se enmarcan las actividades de seguimiento del grado de cumplimiento de las resoluciones adoptadas por el Consejo frente a las reclamaciones formuladas al amparo del art. 24.
5.1 Evaluación.
Las acciones de evaluación realizadas por el Consejo en 2019 se exponen en la primera parte de esta Memoria de Actividades.
5.2 Tramitación de denuncias.
En el ejercicio 2019 el CTBG ha recibido 81 denuncias referidas a incumplimientos e infracciones de la LTAIBG, en particular, y en general, de la transparencia de la actividad pública, además de otras cuestiones de diversa índole ajenas al ámbito competencial del Consejo. El número de denuncias ha aumentado un 9,5% respecto de 2018.
Una constante que se repite respecto de años anteriores es que en numerosas ocasiones este Consejo no ha podido realizar una intervención efectiva en relación con el contenido de las denuncias, bien porque su objeto se refería a cuestiones ajenas a la LTAIBG o por no ser el órgano competente por razón de la Administración Pública o entidad denunciada.
Referente al sujeto denunciado las más numerosas, han sido las denuncias formuladas frente a entidades de la Administración Local: 35 denuncias, en total.
En cuanto a las personas denunciantes, 53 denuncias han sido formuladas por hombres y 24 por mujeres. Las 4 restantes se han presentado en representación de personas jurídicas.
5.3 Seguimiento del cumplimiento de las resoluciones del Consejo.
En el ámbito del Eje SUPERVISA, la última de las actuaciones realizadas en 2019 por este Consejo es el seguimiento del cumplimiento de las resoluciones estimatorias adoptadas por el organismo en relación con las reclamaciones formuladas por los ciudadanos al amparo del art. 24 de la LTAIBG.
Dado que el Consejo de Transparencia carece de facultades coercitivas para exigir el cumplimiento de sus resoluciones, sus actuaciones en este ámbito se concretan en la monitorización de los actos de ejecución realizados por los sujetos responsables de las decisiones objeto de reclamación y en el envío de los oportunos requerimientos en caso de incumplimiento o cumplimiento insatisfactorio de las resoluciones.
Las actuaciones de seguimiento comprenden también la publicación en el portal web del organismo de los resultados de esta labor de monitorización, destacando a los órganos o entidades que persisten en el incumplimiento después de haber sido requeridos.
5.3.1 Ámbito estatal.
A 31 de diciembre de 2019, de las 285 resoluciones que requerían ejecución, 202 –el 70,90% del total– había sido ejecutada por el órgano responsable; 7 –el 2,50%– se encontraban en trámite de resolución; 24 –el 8,40%– se hallaban suspendidas por haber sido objeto de recurso contencioso-administrativo por parte del órgano responsable y haberse dictado la cautelar de suspensión, y 52 –el 18,20%– estaban pendientes de ejecución, sin que hubiera constancia de su cumplimiento en los servicios de este CTBG.
Si se comparan estas cifras con las publicadas en el epígrafe de seguimiento de las resoluciones de la web institucional de este Consejo, se comprueba que el porcentaje de resoluciones en las que no consta cumplimiento (18,20%) es muy superior en 2019 a los señalados para años pasados (7,70% en 2018; 1,90% en 2017; 1,70% en 2016, y 5,00% en 2015). No obstante –y sin perjuicio de que efectivamente puede haberse producido un incremento–, hay que tener en cuenta que es también una consecuencia directa del cierre de los datos a 31 de diciembre de 2019 y del carácter de «foto fija» de la información. En la práctica observada por este CTBG, la ejecución de algunas resoluciones tiende a demorarse en el tiempo. Por ello, el porcentaje de resoluciones en las que no consta cumplimiento ha de tomarse únicamente como un indicador provisional, que deberá corroborarse en el futuro
5.3.2 Ámbito autonómico y local.
De las 234 resoluciones que requerían ejecución, a 31 de diciembre de 2019, se hallaban ejecutadas 176 –el 63,80% del total–; 26 –el 9, 40%– se encontraban en trámite de ejecución; 2 –el 0,70%– habían sido suspendidas por la interposición de un recurso contencioso-administrativo y la adopción de la oportuna medida cautelar, y en 72 casos –el 26,10%– no existía en este Consejo constancia de su cumplimiento.
Como puede verse, el porcentaje de resoluciones cumplidas es menor en las de ámbito territorial que en las correspondientes a la AGE y al sector público estatal.
Sin perjuicio del «efecto desplazamiento» que se ha referido en el apartado anterior, el dato constituye un indicador de que la ejecución de las resoluciones del Consejo –probablemente por el déficit de recursos humanos y materiales que se da con carácter general en las EELL de menor tamaño de España– tropieza con mayores dificultades en el ámbito autonómico y local que en el estatal.
En segundo lugar, el porcentaje de resoluciones suspendidas de ámbito local en 2019 es notablemente inferior al detectado en el estatal, lo que indica una tasa de litigiosidad considerablemente menor.
5.3.3 Recursos judiciales.
Durante el año 2019 se interpusieron 77 recursos contencioso-administrativos contra resoluciones del Consejo: 52 respecto de reclamaciones presentadas frente a órganos y entidades de la AGE y el sector público estatal y 25 respecto de reclamaciones presentadas frente a resoluciones de órganos y entidades de las CCAA y las EELL. Los 77 recursos presentados durante 2019 sitúan a este ejercicio en la serie histórica como aquel en que más recursos contencioso-administrativos se han interpuesto.
Además de los recursos presentados por órganos, entidades u organismos públicos –62, un 80,51% del total–, en 2019 se han interpuesto 15 recursos contencioso-administrativos frente a resoluciones adoptadas por el Consejo promovidos por particulares, empresas o Asociaciones representativas de intereses asociados a la transparencia –un 19,49% del total–.
6. Eje FORMA.
El CTBG no es un centro docente, pero está mandatado por el art. 38, letra f), de la LTAIBG para «promover actividades de formación y sensibilización para un mejor conocimiento de las materias reguladas por esta Ley».
En esta labor de promoción, el Consejo ha participado durante 2019 en 51 sesiones formativas –26 más que en 2018–.
Entre las acciones más destacadas pueden señalarse las vinculadas al Máster en Transparencia y Buen Gobierno organizado por el Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (ICCA) de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) con la colaboración de este Consejo, y continuando con el Máster en Derecho de las Telecomunicaciones de la Universidad Carlos III de Madrid (UC3M), el Máster en Derecho de las Nuevas Tecnologías de la Escuela de Práctica Jurídica de la UCM, el Máster Universitario en Protección de Datos, Transparencia y Acceso a la Información de la Universidad San Pablo CEU y la 4.ª edición del Título de Experto en Integridad Corporativa y Buen Gobierno, promovido por la organización Transparencia Internacional España (TI).
Así mismo, puede señalarse también la participación del Consejo, por segundo año consecutivo, en el curso de formación «Comunicación y Transparencia» organizado por el Consejo General del Poder Judicial para Jueces y Magistrados en activo y en curso también de formación «La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno» organizado por la Abogacía del Estado en el Centro de Estudios Jurídicos (CEJ) del Ministerio de Justicia.
7. Eje COMUNICA.
En el ámbito del Eje COMUNICA, se dedica un espacio específico a las actividades propiamente de comunicación y otro a las actividades de difusión en general.
7.1 Difusión y sensibilización.
Durante 2019, y en el ejercicio de su función de impulsar la cultura de la transparencia en España y de hacer presente su propia dimensión institucional, el CTBG ha realizado 36 actuaciones –un 10% menos que en 2018, en que se contabilizaron 40– de difusión y sensibilización.
Entre las actividades organizadas directamente por el CTBG, deben destacarse el VI y el VII Coloquio de Transparencia, celebrados en junio y en diciembre, y dedicados, respectivamente, a «Ejecución de las resoluciones de los órganos garantes» y a "La información sanitaria: un derecho de la ciudadanía». Se trata de acciones de debate público, con asistencia gratuita, sobre temas de actualidad que periódicamente organiza el Consejo con el objetivo de divulgar o informar de las novedades o cuestiones de mayor interés surgidas en el ámbito de la transparencia y conjugan una exposición a cargo de especialistas con un coloquio presencial que también es transmitido on line mediante streaming.
En este tipo de formato, es también de destacar la mesa redonda celebrada en septiembre, con ocasión de la conmemoración del Día Internacional del Derecho a Saber y que, en esta ocasión, versó sobre «Big Data y Tecnologías: Oportunidades y Amenazas para la Rendición de Cuentas».
Entre las actividades organizadas por ajenos al CTBG destaca por su importancia el IV Congreso Internacional de Transparencia, organizado por la Asociación de Profesionales de la Transparencia ACREDITRA y otros miembros de la Coalición Pro Acceso, celebrado del 30 de septiembre al 2 de octubre en la ciudad de Málaga, con el patrocinio de la Junta de Andalucía, la Diputación Provincial de Málaga y el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, y la colaboración financiera de este CTBG.
En el curso del Congreso, se celebró un panel abierto de la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia de España –ver epígrafe referente al Eje COLABORA–, dedicado a «Los órganos de garantía de la transparencia y la integridad», y se formuló una declaración institucional –la llamada «Declaración de Málaga», que continúa a la «Declaración de Cádiz» de 2018– poniendo de manifiesto la necesidad de fomentar la transparencia y el uso de las herramientas que esta pone a disposición de la ciudadanía, así como la conveniencia de modificar la LTAIBG, y la urgencia en potenciar la labor de los órganos garantes y su importancia.
7.2 Acciones de comunicación.
7.2.1 Página web.
Durante el año 2019 no se han llevado ninguna mejora significativa a nivel técnico pero sí a nivel de contenidos, principalmente los relacionados con las resoluciones en materia de acceso a la información.
Se han adaptado los apartados de menú «Te ayudamos» –concretamente, «Cómo reclamar», «Qué debes saber para reclamar», «Dónde presentar una reclamación»– y los formularios, para que todas las reclamaciones dirigidas a la AGE se realicen a través de la sede electrónica.
A lo largo del año se han redactado para la hemeroteca de la web diecisiete noticias sobre temas de actualidad del Consejo; semanalmente se han publicado las agendas de los niveles 29 y 30 del Consejo; y, mensualmente, se han divulgado las estadísticas de nuestra actividad, las resoluciones a las reclamaciones que se reciben y los recursos judiciales contra resoluciones del Consejo.
El Portal de Transparencia ha sido un apartado en constante actualización.
La página ha sido objeto de 101.536 sesiones de consulta durante el año 2018, en el curso de las que se han realizado casi 450.616 visitas a sus distintos apartados, de las que 313.236 es el número de páginas vistas únicas. En la tabla siguiente se desglosan las estadísticas de uso de la página, el flujo mensual de las visitas y las páginas más visitadas:
7.2.2 Redes Sociales.
Durante el año 2019 las actividades en redes sociales se han focalizado en Twitter.
7.2.3 Medios de comunicación.
Durante 2019 se han difundido cuatro notas de prensa relativas a dos sentencias judiciales favorables al CTBG respecto del acceso a los datos de los contratos celebrados entre la Corporación RTVE y determinadas productoras de televisión para la compra de películas; la Declaración de la Ciudad de México, formulada en el ámbito del XVIII Encuentro de la Red de Transparencia y Acceso a la Información organizado por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) de México, y la Declaración de Málaga de la Red de Consejos y Comisionados de Transparencia del Estado español, formulada en el ámbito del IV Congreso Internacional de Transparencia.
También durante este año la prensa se ha hecho eco de diversas resoluciones del CTBG y de otras cuestiones relacionadas con su actividad.
8. Eje RINDE.
Durante 2019, la Intervención General de la Administración del Estado ha realizado la auditoría de las cuentas del CTBG correspondientes al ejercicio 2018. El informe, junto con la cuenta general del organismo, ha sido publicado en el BOE de 12 de julio de 2019 mediante resolución del día 17 de junio de la Presidencia del Consejo.
Por su parte, el 28 de febrero de 2019, el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el «Informe de Fiscalización del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno – Ejercicios 2016 y 2017», con el núm. 1.313.
9. Indicadores de actividad.
9.1 Eje ACTIVA.
Asunto | Tarea/actividad | Indicador
Gobernanza y organización interna. | Sesiones de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno. | 8
Reuniones Comité de Dirección. | 20
Reuniones de trabajo con responsables externos de tareas relacionadas con el funcionamiento y régimen interno del Consejo. | 9
Recursos Humanos. | Dotación de efectivos. | 22
Necesidades de personal. | 33
Presupuesto y Gestión presupuestaria. | Presupuesto 2019
Capítulo I: Gastos de Personal: 1,38 M. | 60,55%
Capítulo II: Gastos corrientes: 0,78 M. | 34,25%
Capítulos IV, VI y VIII: Transferencias.
Inversiones y Otras operacs. financs.: 0,12 M. | 05,18%,
Total: 2,28 M.
Ejecución presupuestaria | 76,63%
Ejecución: 1,75 M.
Remanente: 0,53 M.
Total. 2,28 M.
Convenios. | Nuevos convenios. | 8